Үндсэн хуульд нэмэлт (тодотгол) оруулах тухай

БААБАР ИНГЭЖ ӨГҮҮЛЭВ

1. Юун түрүүн 1992 оны Үндсэн хуулийг өөрчлөлт оруулахын эсрэг бодолтой байгаагаа хэлье. Үндсэн хуулийн заалтуудын хэдэн хувь нь хөндөгдсөн ба хөндөгдөөгүй байгааг тооцсон судалгаа одоо болтол алга. 1958 онд батлагдсан дэ Голлийн гэгдэх Францын тавдугаар Бүгд найрамдах улсын Үндсэн хуулийн дөнгөж 30 хувь заалт нь өдгөө хөндөгдөөд байгаа гэсэн тооцоо байна. Цаашилбал Үндсэн хуульд дурдагдсан заалтуудыг тодотгосон олон дагавар хуулиуд болон журам хийгдээгүй байна. Үүний тод жишээ нь “Долоон сарын нэгний үймээн” гэдгээр ил харагдсан.

2. Өнгөрсөн 25 жилийн хугацаанд Үндсэн хуулийг илэрхий болоод санаандгүй зөрчсөн асар олон тохиолдол гарсны нэлээд хувь нь мэдсээр байж үйлдсэн явдал. Үүний ихэнх нь Улсын их хурал, Засгийн газарт шууд хамаарна. Хууль тогтоох, гүйцэтгэх, шүүн таслах голлох амин сүнс болсон инстүүцүүд өнгөрсөн хугацаанд хичнээн удаа Үндсэн хуулийг улайм цайм зөрчсөн талаарх Лундаажанцан нарын судалгааг та нар хараарай. Цэц асуудлыг зөвхөн гомдлын дагуу авч хэлэлцдэг учраас Үндсэн хууль хамгаалагч шүүх гэхээсээ иргэд байгууллагын өргөдөл гомдол барагдуулах газар шиг ажиллаж ирлээ. Цэцэд асуудлыг өөрөө санаачлан гаргаж ирэх эрх байдаггүй гэх. Үндсэн хуулийг өөрчилснөөр төрийн болон нийгмийн тогтолцоо засраад ном журамдаа орно гэсэн ойлголт бол үнэндээ төөрөгдөл. Хууль баталчихаад тэрийгээ алхам тутамдаа зөрчөөд явах аваас хуулийг Бурхан өөрөө зохиогоод ч нэмэр байхгүй. Хууль мөрдөгддөг механизм нь чухал болохоос асуудал хуулиндаа байгаа юм биш.

3. 1999 онд Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулсан. Үүнийг “дордуулсан долоон заалт” гэх маягаар хочилдог. Үнэндээ “дордуулсан… долоон…” гэсэн үгс толгой холбогдож байгаа учир хэлэх дуртай хэлц болсноос биш ярьж байгаагаас нь сонсоход ямар өөрчлөлт орсныг мэдээгүй уншаагүй цэцэрхэл юм болов уу. Үнэндээ энэ нь нэмэлт, өөрчлөлт гэхээсээ тодотгол байсан юм. “Ерөнхийлөгчтэй зөвших” гэдгийг янз бүрийн өнцгөөс тайлбарлаж байсныг нэг мөр болгосон. Засгийн газар огцруулахдаа нууцаар санал хураадаг байсныг ил болгосноор хуйвалдаанаас сэргийлсэн. УИХ-ын хүчинтэй ирцийг бууруулснаар хуралдааныг санаатайгаар бойкотлох аюулаас зайлсхийсэн.

4. АНУ-ын буюу дэлхийн хамгийн анхны Үндсэн хууль 200 гаруй жилийн турш огт хөндөгдөлгүй тогтвортой үйлчилсээр буйн шалтгаан нь тэд эх хуулиндаа өөрчлөлт (засвар) оруулалгүйгээр дугааралсан нэмэлт тодотгол болон шинэ санааг дагалдуулан гаргадагт оршино. Бид ийм нэмэлт тодотгол болон санааг Үндсэн эх хуулийнхаа араас дагалдуулан гаргаж явбал зүгээр санагдана.

5. Үндсэн хуулийн тухай мэдлэг ойлголт нийгэмд маш сул байна. Түүний дотор хууль тогтоох байгууллагад Үндсэн хуулиа уншсан, мэдсэн, ойлгосон хүн тун цөөн байгаа нь ярьж илтгэж буйгаас нь тод харагдана. Энэ байдал 25 жил үргэлжиллээ. Төр хэмээх ерөнхий нэршлийг агуулж яваа хууль тогтоох, гүйцэтгэх, шүүн таслах байгууллагад хамаарч буй бүхэнд Үндсэн хуулийг зааж сургах ажлыг далайцтай явуулмаар байна. Үндсэн хууль зөрчөөд байгаагаа өөрснөө мэддэггүй болохоор энэ зөрчил нь хууль, зарлиг, тогтоол дүрэм журам болон гарч нийт иргэдийг дагаж мөрдөхийг албадсанаар улс даяараа Үндсэн хуулиа зөрчигчид болон хувирч байна. Манай нийгэмд гарч буй төрийн завхрал нь муу Үндсэн хуулиас биш, хуулиа төр өөрөө баримталдаггүй зөрчлөөс илүүтэй үүдэлтэй.

1990-1991 онд боловсруулж 1992 онд баталсан шинэ Үндсэн хууль нь өнөөгийн ертөнцийн үндсэн зарчим голдрилд нийцсэн, олон улсын жишиг баримталсан, нээлттэй иргэний нийгмийн санааг бүрэн агуулсан үнэлж үзүүштэй нийгмийн гэрээ юм. Гэрээ нь Монголын ард түмний хүсэл эрмэлзлийг шингээсэн, зөвхөн Монгол Улсын иргэдийн оролцоотойгоор хийгдсэн түүхэн бичиг баримт. Үүгээрээ урьд нь гарч байсан гурван хуулиас эрс ялгаатай. Гэхдээ Үндсэн хуулийг баталж байх үед нээлттэй нийгмийн тухай монголчуудын ойлголт туйлын хязгаарлагдмал байсан учир алдаа мадаг, ойлгомжгүй байдал, үл мэдэх явдал нийтийг хамарсан байснаар олон асуудалд тодотгох, нэмж засварлах, ойлгомжтой болгох шаардлага цагийн явцад буй болсоор буйг үгүйсгэмгүй.

ӨМЧИЙН ТАЛААР

Хуучин хуулиудаас эрс ялгагдах зарчим нь өмчийн тухай санаа юм. Урьдын хуулиудад хувийн болон хамт олны зэрэг олон төрлийн өмчийн хэлбэрийг хязгаарлах, дорд үзэх, хориглох, устгах санаа агуулж байсан бол шинэ Үндсэн хууль нь өмчийн бүх хэлбэрийг зөвшөөрсөн төдийгүй төр, нийгэм, шүүхийн өмнө төрийн гэгдэх өмчийг оролцуулаад өмчийн бүх хэвшил тэгш эрхтэйг нь тунхагласан хувьсгалт өөрчлөлт билээ. Өнгөрсөн туршлагаас харахад төрийн байгууллага, шүүх, хууль тогтоох болон гүйцэтгэх инстүүцээс Үндсэн хууль зөрчиж буй эрхийн актууд явж явж өмчийн асуудал дээр тулж ирж байна. Бүх зам Ром хүрдэг гэдэг шиг бүх маргаан зөрчил өмч дээр тулж байна.

Үндсэн хуульд нийгмийн хамгийн гол, эмзэг, маргаантай асуудлыг тун өнгөц, тодорхой бус тусгаж өгсөн нь дагалдах хууль болон шүүхийн шийдвэрт янз бүрээр тайлбарлагдаж байгаа юм. Ерөнхийдөө өмчийг хувийн ба нийтийн (төрийн) гэж хоёр ангилсан байгаа. Гэтэл алив нийгэмд хамгийн гол рольтой өмч бол олон нийтийн, хамтын, хувийн-олон нийтийн, Засгийн газрын, Засгийн газар-олон нийтийн гэх мэт. Өмч эзэмшигчийн хамгийн давуу тал нь захиран зарцуулах эрх юм.

Өмчийн олон хэлбэр тодорхойлогдоогүйгээс болоод хэн захиран зарцуулах эрхтэй нь олон янзаар тайлбарлагддаг. Иймээс хууль тогтоох инстүүц өөртөө захиран зарцуулах эрх булаан авсан тохиолдол маш их. Үндсэн хуулинд “төрд” гэх ерөнхий нэрийн дор харьяалагдах өмчийг “ард түмний мэдлийн төрийн өмч” гэж тодорхойлжээ. Энд “мэдлийн” гэдэг үг тодорхой бус учир “ард түмний” нэрийн дор аль ч бүлэглэл “мэдэж” захиран зарцуулах эрхийг булаацалдах ажгуу. Мөн төр гэдэг ерөнхий нэрийн дор буй чухам аль инстүүц захиран зарцуулах эрх эдлэхийг заагаагүй. Үндсэн хуулийн энэ доголдлыг түүнд нэмэлт оруулах хэлбэрээр арилгах бүрэн боломжтой.

ХУУЛЬ ТОГТООХ ИНСТҮҮЦИЙН ТАЛААР

Үндсэн хуулинд төрийн дээд эрх барих байгууллагыг УИХ гэж онцлон заасан. Үүнийг сэтгэлгээний энгийн түвшинд авч үзвэл, тодорхой бус заалт. Харин энэ заалтыг эрх зүйн онолын талаас нь, Үндсэн хуулийнхаа бусад зүйл, заалттай, тухайлбал, Нэгдүгээр зүйлийн 2-д “ … хууль дээдлэх нь төрийн үйл ажиллагааны үндсэн зарчим мөн” гэсэн заалттай уялдуулан тайлбарлавал, УИХ нь гагцхүү тэрхүү дээдлэвэл зохих хуулийг тогтоох эрх мэдлийг хадгалдагийн хувьд төрийн дээд эрх барих байгууллага гэж тодорхойлогдож байгаа болохоос гүйцэтгэх болон шүүх эрх мэдэл рүү орж эрх хэмжээгээ хэтрүүлнэ гэсэн үг биш юм. Учир нь хуулийн нийт агуулга дотор Монголын төр нь хууль тогтоох, гүйцэтгэх, шүүн таслах бие даасан гурван өндөрлөгөөс бүрдэх санаа бүрнээ бий. Гэвч үүнийг санаатай болон санаандгүйгээр ашиглан хууль тогтоох байгууллагын зүгээс Засгийн газрын ажилд байнга оролцон, өмнөөс нь гүйцэтгэх үүрэг гүйцэтгэсээр явсан төдийгүй сүүлийн үед шүүн таслах ажиллагааг өөртөө наалдуулжээ. “Эрдэнэтийн 49 хувийн асуудал” гэгч дээр УИХ гомдлоо шүүхэд гаргахын оронд өөрснөө шүүн тасалсан шийдвэр гаргаж буй нь үүний тод илрэл билээ.

Хууль тогтоох байгууллага буюу ард түмнийг төлөөлж буй элч төлөөлөгчид хэзээ ч хаалттай хуралдаан хийж болохгүй. Энэ бол эрх зүйн аксиом. Улсын нууцтай холбоотой эмзэг асуудлыг Засгийн газрын хүрээнд, эсвэл тодорхой өөр төвшинд хийх ёстой. Нууц асуудал хэлэлцэх хаалттай хуралдааны явдал улам хүрээгээ тэлж хуйвалдааны хэлбэр рүү гулсаж байгааг бүгд анзаарч байгаа байх.

Үндсэн хуулинд төрийн дээд эрх барих инстүүцүүдийн хоорондын харилцааны дэг жаягийг тодотгож өгмөөр. Ерөнхийлөгч, УИХ-ын гишүүд нь Засгийн газартай зөвхөн сайдаар нь дамжуулж асуулга тавин харилцах ёстой. Элдэв шалгалт нэрээр Гүйцэтгэх засаглал руу шууд биеэр орон үүрэг даалгавар өгөх нь үгүйдээ л бие даасан инстүүцийн хэрэгт дураар орж буй хэрэг юм. УИХ-аас томилогдсон шалгалтын зэрэг элдэв комисс нь асуудал хариуцсан хүмүүсийг дуудан ирүүлж асуулга асуух, мэргэжлийн баг оруулан шалгуулаад дүнг сонсох ёстой. УИХ-аас томилогдсон иймэрхүү шалгалтын комисс мэргэжлийн бус хүмүүсээс бүрддэг ба тэд зориуд гуйвуулсан, учрыг олоогүй, хов жив цуглуулсан, хардаж сэрдсэн дүгнэлт гарган шуугиан үүсгэсэн тохиолдол өнгөрсөн хугацаанд олон давтагдлаа. Гэтэл Үндсэн хуулийн Хорин тавдугаар зүйлийн 1-д “УИХ … дараахь асуудлыг…. шийдвэрлэнэ” гээд түүний 8 дахь хэсэгт “хянан шалгах” гэж зааснаас үзвэл, ”хяналт шалгалт хийх асуудлыг шийдвэрлэх” гэсэн ойлголт байгаа болохоос, харин гишүүд өөрсдөө хянаж шалгана гэсэн өрөөсгөл ойлголт байхгүй болно.

СОНГУУЛЬ БА ХУУЛЬ САНААЧЛАХ ӨРГӨН БАРИХ ТАЛААР

Үндсэн хуульд бас нэг тодорхой бус асуудал буй нь сонгуулийн тухай заалт. Сонгууль бол ард түмэн өөрийн төлөөллийг сонгон хүсэл зорилгоо төлөөлөгчөөрөө дамжуулан илэрхийлэх, хуульчлах эрх юм. Чухам үүнд л ард түмний төрөө “мэдэх” утга бий. Үндсэн хуулинд “УИХ-ын гишүүнийг… шууд… сонгоно” гэсэн өгүүлбэрийг зөвхөн мажоритар хэлбэрээр сонгоно хэмээн санаатай болон санаандгүйгээр гуйвуулан ойлгох нь иргэд янз бүрийн хэлбэрээр төлөөлөгчөө сонгох олон хувилбарын бололцоог хааж байгаа юм. Сонгуулийн тухай хууль бол ардчилсан төрт тогтолцоонд Үндсэн хуулийн дараа орох амин чухал дүрэм мөн. Иймээс сонгуулийн үндсэн зарчмуудыг Үндсэн хуульд нэмэлт оруулах замаар тусгаж өгөх шаардлагатай байна. Бүх шатны сонгуульд сонгогдогч ард түмнийг төлөөлж байгаа юм бол сонгогчдын ядахнаа 50 хувийн санал авах ёстой. Одоо манай сонгуулийн хуулиар сонгогчдын буюу ард түмний 75 хувь нь түүний эсрэг байхад ард түмнээ төлөөлж шийдвэр гаргагчдын эгнээнд очиж байна. Ийм хүнийг ард түмний төлөөлөгч гэж үзэж болох уу?

УИХ-ыг тараах нөхцөлд Ерөнхийлөгч, УИХ-ын даргатай зөвшилцсөнөөр шийдвэрлэж болох заалт төрийн тогтворгүй байдал үүсгэх аюултай. Иймээс олон улсын жишгээр Засгийн газар гүйцэтгэх эрх мэдлээ хэрэгжүүлэх бололцоогүй болж хүчний тэнцвэр хоёр талд адил болбол шинээр сонгууль явуулах нөхцөл үүсэхээр зааж өгмөөр.

1991 онд УБХ-аас оруулж ирсэн Үндсэн хуулинд УИХ-д суудал бүхий намууд Ерөнхийлөгчид нэр дэвшүүлэхээр байсан ч АИХ үүнийг бүх ард түмний сонгуулиар шийднэ гэж өөрчилсөн. Хэрэв Ерөнхийлөгч бүх ард түмнээс сонгогдвол ийм хязгаарлалт байх ёсгүй ч тухайн үедээ дээрх заалтыг засч өөрчлөлгүй мартагдсан билээ. Бүх ард түмнээс сонгогдох Ерөнхийлөгчийн төлөө хуулинд заасан тодорхой болзол хангасан хэн ч нэр дэвших эрхтэй байх ёстой юм.

УИХ-ын гишүүн, Ерөнхийлөгч, Засгийн газар хууль санаачлах эрхтэй. Гэвч өргөн барихдаа 15-аас доошгүй гишүүдийн дэмжлэг авсан, Хууль зүйн яам, Сангийн яамнаас санкци авсан байх ёстой. Өнгөрсөн туршлагаас харахад гишүүн бүр өөрийн нэрэмжит хуультай болохоор өрсөлдөн ач холбогдол муутай, эсвэл хуулийн болон санхүүгийн хувьд бололцоогүй олон хууль өргөн барьж хуульчилсан билээ.

ХАЛДАШГҮЙ БАЙДЛЫН ТУХАЙ

УИХ-ын гишүүний халдашгүй байдлыг хуулиар хамгаалах ба зөвхөн гэмт хэрэг үйлдсэн гэж шүүх тогтоовол түүнийг эгүүлэн татна гэж заажээ. Өдгөө УИХ нь гэмт хэрэгт холбогдсон олон хүний орогнох, шударга шүүхээс зугтаах газар болон хувирчээ. Гишүүн халдашгүй байдлаа хуулиар хамгаалуулах нь зөв ч эгүүлэн татах хуулийн механизмыг тодотгомоор байна. Үүнд гишүүн ямар нэг хэрэгт холбогдсон тухай хууль хяналтын байгууллагаас тодотговол гишүүн өөрөө УИХ-ын өмнө нээлттэйгээр тайлбар өгөх ба ингэснээр хяналтын байгууллагуудад түүний тайлбарыг шалгах эрх нээгдэнэ. Тайлбар үнэн нь батлагдахгүй бол түүнийг мөрдөн шалгах сэжигтэн, яллагдагчаар татах эрх нээгдэнэ. Дараа нь шүүхээр ороод гэмт хэрэг үйлдсэн нь тогтоогдвол эгүүлэн татна. Ийм дэс дараалсан арга хэмжээ байхгүй бол цаашид ч төрийн эрх барих дээд байгууллагууд гэмт үйлдэлтнүүдийн хорогдон нуугдах газар байсаар байх болно.

ШҮҮХ ЗАСАГЛАЛЫН ТАЛААР

Шүүх эрх мэдлийн тухай асуудал байна. Шүүхийн онцгой эрх зөвхөн шүүхийн танхимд шүүх хуралдааны хэлбэрээр хэрэгжинэ гэдгийг тодотгомоор байна. Энэ нь шүүхийн зүгээс иргэд албан байгууллага хамт олныг айлгах, сүрдүүлэх явдлаас сэргийлэх юм. Шүүх хуралдааны үед шүүхийг эсэргүүцсэн, доромжилсон, үймүүлсэн тохиолдолд шүүх энэ үйлдэлд нь яллах эрхтэй. Шүүхийн шийдвэрийг УИХ-ын гишүүн хүн ч биелүүлэх үүрэгтэй. Шийдвэрийг давж заалдана уу гэхээс үл тоомсорлож биелүүлэхгүй гэж заралбал шүүхээс ялыг нэмж өгөх ёстой.

Шүүхээс гадна УИХ, Засгийн газар, орон нутгийн сонгогдсон томилогдсон байгууллагуудын хуулиар зааж өгсөн байр саванд шийдвэр гарч байх ёстойг зааж өгснөөр төрийн эргэлтээс эхлээд элдэв хуйвалдаан, хууль бус шийдвэр гарахаас сэргийлэх ач холбогдолтой.

Улсын Дээд шүүхийн шүүгчийг Шүүхийн ерөнхий зөвлөлөөс УИХ-д танилцуулснаар, бусад шүүгчийг Шүүхийн ерөнхий зөвлөлийн санал болгосноор Ерөнхийлөгч томилох тухай Үндсэн хуульд заасныг Монгол Улсын анхны Ерөнхийлөгч жинхэнэ Үндсэн хуулийн зарчим, утга санааг мөрдлөг болгон хэрэгжүүлж ирсэн бөгөөд харин дараа дараагийн Ерөнхийлөгч нар энэ заалтыг өөрсдийн субъектив санаа, үзэмжээр хэрэглэн Шүүхийн ерөнхий зөвлөлийн санал болгосон шүүгчдийн заримыг томилохоос татгалзах зэрэг үйлдэл нэг бус удаа гаргаж байв. Үндсэн хуульд зааснаар, шүүгчийн хараат бус,шүүхийн бие даасан байдлыг хангах чиг үүрэг бүхий Шүүхийн ерөнхий зөвлөлийн шийдвэрийг Ерөнхийлөгч өөрийн зарлигаар баталгаажуулах л учиртай болохоос нэр дэвшсэн аль нэг шүүгчийг үзэмжээрээ томилохоос татгалзах эрх түүнд Үндсэн хуулиар олгогдоогүй болно.

Ийм буруу үлгэр, жишиг тогтсоноор шүүгч хараат бус байж, гагцхүү хуульд захирагдах Үндсэн хуулийн суурь зарчим алдагдан шүүгч, улмаар шүүх Ерөнхийлөгчөөс хараат болсоор удлаа. Энэ хууль бус жишиг цагийн аясаар хэвшил болон иргэд төдийгүй шүүгчид өөрсдөө хүлээн зөвшөөрсөн ойлголт, хэм хэмжээ болжээ. Энэ асуудлыг илүү тодотгомоор байна. Ер нь шүүгчийг иргэд сонгодог, эсвэл төрийн голлох инстүүцүүд хувааж аваад нэр дэвшүүлдэг зэрэг эрх мэдлийн хуваарилалт гаргаснаар Ерөнхийлөгч ганцаараа шүүх засаглал болчихдог байдлаас гармаар.

Дээд шүүх бол доод шатны шүүхийн шийдвэрийг авч үзэн засварладаг бас нэгэн шатны шүүх биш юм. Одоо манайд заргалдагч тал доод болон дунд шатны шүүхийг үл тоон хүлээж байгаад шууд Дээд шүүхийнхэнтэй тохирон нэг мөсөн өөртөө ашигтай шийдвэр гаргуулдаг явдал бараг жирийн үзэгдэл болжээ. Дээд шүүх нь заргалдагч талуудын асуудлыг эргэж сөхөх биш, харин гарсан шийдвэр нь протоколтойгоо нийцэж буй эсэхийг хянах, тухайн асуудал одоо мөрдөж буй хуулийн тайлбараар аль нэг байдлаар шийдэхэд учир дутагдалтай бол шинэ тайлбар гаргах зэрэг үүрэгтэй. Үүнийг илүү тодотгомоор

БУСАД

Прокурор бол ерөнхий утгаараа Засгийн газрын өмнөөс ажиллах яллагч, гомдол гаргагч, нэхэмжлэгч байх учиртай учраас үүнийг Ерөнхий сайд томилдог олон улсын жишигт нийцүүлмээр.

Орон нутгийн иргэдийн төлөөлөгчдийн хурал, орон нутгийн захиргааны шийдвэрт Засгийн газар хяналт тавих эрхтэй байх ёстой. Учир нь туршлагаас харахад сүүлийн жилүүдийн орон нутаг нь нийт улсын эрх ашгаас давсан, хууль зөрчсөн, хэт салан тусгааралсан шийдвэр гаргах явдал их үзэгдэх боллоо. Иймээс Засгийн газарт орон нутгийн хуулиас давсан шийдвэрт хориг тавих, цуцлах эрх олгох ёстой.

Үндсэн хуулийн Цэцэд өөрийн санаачилгаар асуудлыг сөхөн хэлэлцэх эрхтэй байхаар тодотгох шаардлагатай. Хуулинд буй “өргөдөл мэдээллийн дагуу өөрийн санаачилгаар” гэдгийг “иргэдийн өргөдөл мэдээллийн дагуу, мөн өөрийн санаачилгаар…” хэмээн завсар нь ганцхан “мөн” гэсэн үг оруулахад л болмоор мэт.

Эцэст нь хэлэхэд Үндсэн хуулийг өөрчлөх болон нэмэлт өөрчлөлт оруулах, эсвэл нэмэлт тодотгол хийх гэсэн бүхий л чармайлт энэ удаа бүтэлтэй болно гэдэгт огт итгэхгүй байгаагаа хэлье. Эргэн тойрноо хардаа… тээр!

2017.12.17