“Зөвлөлдөж шийдье” зөвлөлдөх санал асуулгыг зохион байгуулсан Зөвлөлдөх зөвлөлийн гишүүн, МУИС-ийн Хууль зүйн сургуулийн профессор, доктор О.Мөнхсайхантай уг асуулгын дүнг үндэслэн гаргасан зөвлөмжийн талаар ярилцлаа.
-“Зөвлөлдөж шийдье” зөвлөлдөх санал асуулга өндөрлөлөө. Үүнийг ямар болж өнгөрсөн талаар дүгнэвэл?
-Манайх ардчилсан улсын хувьд иргэдийн оролцоог хангах талаар орчин үеийн аргуудыг хэрэглэж байгаагийн нэг нь зөвлөлдөх санал асуулга юм. УИХ Зөвлөлдөх санал асуулгын тухай хуулийг 2017 онд баталсан. Өмнө нь, дүүргийн, нийслэлийн, улсын хэмжээнд тус бүр энэ асуулгыг хийсэн туршлага бий. Улсын хэмжээний хоёр дахь удаагийн буюу энэ санал асуулга нь УИХ-ын 2022 оны 80-р тогтоолын дагуу нийгэм, эдийн засгийн тулгамдсан асуудлыг иргэдийн туслалцаатайгаар тодорхойлох, эрэмбэлэх, шийдвэрлэх арга замыг зөвлөлдөх зорилгоор явагдсан. Зөвлөлдөх санал асуулгыг амжилттай болж энэ зорилгодоо хүрч чадсан гэж дүгнэж байна.
-Зөвлөлдөх санал асуулга ямар үе шатаар явагдсан вэ?
-Нийт иргэнийг бүгдийг нь мэдээлэлжүүлж санаа бодлыг нь мэдэхэд хэцүү учраас тэдгээрийн зохистой төлөөллийг санамсаргүй сонгож зөвлөлдөх санал асуулгад оролцуулж мэдээлэл өгдөг. Энэ төлөөллийн санал нь нийт иргэнийг тэнцвэртэй мэдээлэлжүүлбэл илэрхийлэх үзэл бодолд дөхөж очих боломжтой. Саяын зөвлөлдөх санал асуулга найман үе шаттай явагдсан. Зөвлөлдөх уулзалтын үеэр өндөр мэргэшсэн эрдэмтэд дөрвөн сэдэв тус бүрийг илтгэж танилцуулсан.
Оролцогч иргэд нь 15 гишүүн бүхий жижиг бүлгүүдэд хуваагдаж бүлэг бүр тухайн чиглэлийн асуултуудыг хэлэлцэж, хамгийн чухал нэг асуултыг гаргасан бөгөөд энэ хэлэлцүүлгийг тусгайлан бэлтгэсэн модераторууд чиглүүлсэн. Үүний дараа 795 хүн нэгдсэн хуралдаанд цуглаж, бүлэг тус бүрийн асуултад мэргэшсэн судлаачид хариулж, тэнцвэртэй мэдээлэл өгсөн. Ийм байдлаар хоёр өдөр зөвлөлдсөний дараа хоёр дахь шатанд оролцсон иргэд нэг дэх шатанд хариулсан санал асуулгад дахин хариулсан. Үндэсний статистикийн хороо нь нэг болон хоёр дахь шатны дүнг харьцуулж, зөвлөлдөх санал асуулгын үр дүнгийн тайланг танилцуулсан . Зөвлөлдөх зөвлөл нь 2023 оны хоёрдугаар сарын 17-ны өдрийн хуралдаанаараа энэ тайлан, санал асуулгын дүнг хэлэлцэж зөвлөмж гарган УИХ-д хүргүүлсэн.
-Зөвлөмж гарсан. Тус зөвлөмжид тухайлан юу гэсэн байна вэ. Үүнийг УИХ хэлэлцэх хуультай юу?
-Зөвлөлдөх санал асуулгын дүнд үндэслэсэн зөвлөмжийг УИХ харгалзан үзэх бөгөөд хэрхэн шийдвэрлэсэн талаарх мэдээллийг Зөвлөлдөх зөвлөл болон олон нийтэд өгөхөөр хуульчилсан.
Иргэний болон улс төрийн эрх, хариуцлага, Парламентын ардчилал, Эдийн засаг, баялгийн сан, төвлөрлийг сааруулах, Нийгмийн асуудлууд гэсэн дөрвөн чиглэлийн 22 асуултад иргэд хэрхэн хариулсан бэ гэдэгт үндэслэн зөвлөмж гарсан бөгөөд оролцогчийн олонхоор дэмжигдсэн асуудлыг Монгол Улсын Үндсэн хуульд нийцүүлэн шийдвэрлэх хэрэгтэй гэж Зөвлөлдөх зөвлөл үзсэн. Зөвлөмж тус бүр маш чухал асуудлыг хөндсөн, өргөн хүрээтэй тул энэ удаа бүгдийг ярих боломж алга. Зөвлөлдөх зөвлөлийн гишүүд мэргэшил, сонирхлынхоо дагуу дөрвөн дэд хэсэгт хуваагдан ажилласан бөгөөд эдгээрээс боловсруулсан асуултын төслийг хамтаараа хэлэлцэж эцэслэсэн. Миний хувьд “Парламентын ардчилал”-д хамаарах асуултуудыг боловсруулах дэд хэсгийг ахалсан ба иргэний болон улс төрийн эрх бол миний мэргэшсэн салбар. Иймээс, энэ хоёр чиглэлээр ярих боломжтой.
-Иргэдийн зүгээс Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулахыг дэмжиж байна уу?
-Зөвлөлдөх санал асуулгыг улс орны нийгэм, эдийн засгийн тулгамдсан асуудлын хүрээнд явуулахаар гарсан. Үүнд Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтийн сэдэв огт дурдагдаагүй. Гэвч, өнгөрсөн нэгдүгээр сард зохион байгуулсан эрдэм шинжилгээний бага хурал, чуулга уулзалтад Үндсэн хуулийн асуудал яригдсан учраас үүнд шууд холбогдох цөөн асуулт асуусан.
-Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлттэй холбоотой эхний асуулт юу вэ?
-Оролцогч иргэдийн олонх нь Үндсэн хуулийг шинэчлэн найруулж хэлэлцүүлэх шаардлагагүй гэж үзсэн. Ийм агуулгатай асуулт Зөвлөлдөх зөвлөлийн анх боловсруулсан асуултын төсөлд байгаагүй юм. Гэвч, Зөвлөлдөх санал асуулгын тухай хуулийн 10.2-т “Зөвлөлдөх санал асуулгын асуултыг батлахад шийдвэр гаргах эрх бүхий этгээдийн саналыг заавал авах” гэж заасан. Үүний дагуу 2023 оны нэгдүгээр сарын 18-ны өдөр УИХ-ын Төрийн байгуулалтын байнгын хорооноос асуултын төсөлд санал өгөхдөө “Үндсэн хуулийг бүхэлд нь хянан үзэж шинээр батлах” асуулт оруулах чиглэл өгсөн. Зөвлөлдөх зөвлөлийн хувьд ийм асуулт нь 1992 оны ардчилсан Үндсэн хуулийг халж, шинээр батлах гэсэн шууд агуулгатай тул ийм асуулт байх эсэхийг олон удаа нухацтай ярилцаж, 10 шахам томъёолол гарч, 5-6 удаа санал хураасан. Үүний эцэст Үндсэн хуулийг шинэчлэн найруулж хэлэлцүүлэхийг дэмжиж байна уу гэсэн асуулт батлагдсан. Энэ асуулт нь зарим хүний шүүмжилж байсан шиг шинэ Үндсэн хууль батлах эсэх биш гэдгийг Зөвлөлдөх зөвлөлийн гишүүд, УИХ-ын дарга, Зөвлөлдөх санал асуулга зохион байгуулахад туслалцаа үзүүлэх үүрэг бүхий ажлын хэсгээс тайлбарлаж нийтэд мэдэгдэл хийсэн. Одоогийн эрх зүйн орчинд Үндсэн хуулийг шинээр батлах эсхүл Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах гэсэн хоёр л хувилбар бий. Үндсэн хуулийг шинээр батлах нь Үндсэн хууль болон бусад аливаа хуулиар боломжгүй. Үндсэн хуульт дэг журмын гадуурх зүйл юм. Монгол Улс тусгаар тогтнолоо алдаагүй, ардчиллаас ухраагүй, парламентын засаглалыг солиогүйучир шинэ Үндсэн хууль батлах шаардлагагүй. Мөн, ердийн хуулийн хувьд шинэчилсэн найруулга гэдэг бол өмнөх хуулийг хүчингүй болгож шинэ хууль батлах гэсэн утгатайгаар хуульчлагдсан байдаг боловч “Үндсэн хуулийн шинэчилсэн найруулга” гэсэн хууль зүйн ойлголт, хуулийн зохицуулалт байхгүй. УИХ болон түүний байгуулсан Зөвлөлдөх зөвлөл нь Үндсэн хуульд захирагдаж, хууль дээдлэх ёстой. Ийм учраас, энэ асуултын утгыг одоогийн Үндсэн хуулийн хүрээнд зөвхөн Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах агуулгаар тодорхойлж, Асуултын лавлагаа, танилцуулгад бичиж, зөвлөлдөх уулзалтын үеэр судлаачид амаар тайлбарласан юм. Тэгэхээр, Үндсэн хуулийг шинэчлэн найруулж хэлэлцүүлэхийг дэмжээгүй гэдэг бол Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт дахин оруулахыг дэмжээгүй гэж ойлгож байна.
-Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулахтай холбоотой нөгөө асуулт нь юу байсан бэ?
-2019 онд Үндсэн хуульд оруулсан нэмэлт, өөрчлөлтийн дагуу батлан гаргах хуулиудыг хойшлуулахгүйгээр баталж, Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтийн үр дүнг үзэх шаардлагатай гэдгийг санал асуулгаар дэмжсэн. Энэ нэмэлт, өөрчлөлт нь гурван парламентын бүрэн эрхийн хугацаанд яригдсан асуудлыг гурван жилийн турш уламжлалт болон орчин үеийн аргаар иргэдийн саналыг авч, оролцоо, судалгаа, зөвшилцлийг хангаж шийдвэрлэсэн. Энэ шинэчлэл нь агуулгын хувьд 1992 оны Үндсэн хуулийн үндсэн бүтэц, суурь үзэл баримтлалд нийцэж парламентын засаглалыг бэхжүүлсэн. 2019 оны энэ нэмэлт, өөрчлөлтөд нийцүүлэн 30 гаруй хуулийг батлахаар УИХ-ын 2020 оны хоёрдугаар тогтоолд заасан. Энэ дагуу Шүүхийн тухай, УИХ-ын хяналт шалгалтын тухай зэрэг чухал хууль батлагдсан ч 15 орчим хууль одоог хүртэл батлагдаагүй. Иймээс, Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлт бүрэн хэрэгжиж чадахгүй, бас эрх мэдлийн хяналт тэнцэл алдагдахад хүрч байна. Өмнөх нэмэлт, өөрчлөлтийн дагуу Ерөнхийлөгчийн тухай, Засгийн газрын тухай, Намын тухай, Намын санхүүжилтийн тухай, Хотын тухай зэрэг гол хуулийг батлахгүйгээр Үндсэн хуульд дахин нэмэлт, өөрчлөлт оруулах нь үр нөлөө муутайгэж яригдсан.
-2019 оны Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтийн дагуу улс төрийн санхүүжилтийн эрх зүйн орчин яаж өөрчлөгдөх ёстой вэ?
-Нийгэм, эдийн засгийн тулгамдсан асуудлууд шийдэгдэхгүй байгаа гол шалтгааны нэг нь мөнгөний болон улс төрийн эрх мэдэл бараг нэгдсэнтэй холбоотой. 2019 оны Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлт нь намуудыг мөнгөний хэт хамаарлаас салгаж, явцуу бус нийтийн ашиг сонирхолд үйлчилдэг болгохыг шаардсан ч үүнийг амилуулах хуулиудыг батлаагүйгээс хэрэгжээгүй. Тухайлбал, 2016 оны УИХ-ын сонгуульд оролцсон нам, эвсэл, нэр дэвшигчдийн нийт зардал 34.4 тэрбум байсан бол 2020 оны УИХ-ын сонгуулийн нийт зардал бараг 75 тэрбум болж, хоёр дахин өссөн. Энэ бол зөвхөн албан ёсны дансаар тайлагнасан тоо тул үүнээс илүү их мөнгө хяналтгүй эргэлдэж, авилгын эх үүсвэр болж байна. Яагаад гэвэл, нам, эвсэл, нэр дэвшигч бүр зардлын тайлангаа ирүүлдэггүй. Зардлын тайлангаа ирүүлээгүй тохиолдолд хүлээлгэх хариуцлага сул. Жишээлбэл, хэдэн зуун сая төгрөгийн зардлаа хуулийн хугацаанд тайлагнаагүй нэр дэвшигч 10 сая төгрөгөөр, хэдэн тэрбум төгрөгийн зардлаа тайлагнаагүй нам 100 сая төгрөгөөр торгуулаад л өнгөрөх хууль үйлчилж байна. Мөн, зардлын тайлангаа ирүүлсэн ч хэт ерөнхий мэдээлдэг тул хаанаас санхүүжилт авсан, юунд зарцуулсныг бүрэн мэдэх боломжгүй. Түүнчлэн, сонгуулийн үеийн санхүүжилтийг хуулиар зохицуулдаг ч сонгуулийн бус үед ийм зохицуулалт бараг үгүйгээс улс төрийн санхүүжилт хяналтгүй, далд байна. Иймд, намын хөрөнгө, орлогын эх үүсвэр, зарцуулалтыг ил тод, олон нийтийн хяналттай болгох эрх зүйн шинэчлэлийг 2019 оны Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтийн дагуу яаралтай хийх шаардлагатай гэж асуулгад оролцогчид үзсэн.
-Иргэдийг төлөөлөх парламентын чадавхыг нэмэгдүүлэхийг иргэд дэмжсэн гэсэн. Энэ нь Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах шаардлагатай гэсэн үг үү?
-Энэ ямар утгатай вэ гэдгийг уул асуулт батлагдсан түүх болон бусад холбогдох асуултад өгсөн хариулттай холбож тайлбарлах хэрэгтэй. Зөвлөлдөх зөвлөлөөс боловсруулсан асуултын төсөлд “УИХ-ын гишүүдийн тоог нэмэх, иргэдийг төлөөлөх чадавхыг нэмэгдүүлэх хэрэгтэй гэдэгтэй санал нэг байна уу” гэсэн асуулт байсан. Төрийн байгуулалтын байнгын хороо энэ асуултын “УИХ-ын гишүүдийг тоог нэмэх” гэсэн хэсгийг хасах санал өгснийг Зөвлөлдөх зөвлөл хүлээн авсан. Тэгвэл “Иргэдийг төлөөлөх парламентын чадавхыг нэмэгдүүлж, төлөөллийн ардчиллыг бэхжүүлэх” гэдэг бол өргөн ойлголт юм. Үүний цаана УИХ-ын гишүүдийн тоог нэмэх асуудал бий. Энэ санаа зөвлөлдөх уулзалт дээр ч яригдсан, лавлагаа, танилцуулгад ч бичигдсэн. Тоо нэмнэ гэдэг бол Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулна гэсэн үг. Гэтэл, зөвлөлдөх санал асуулга дахь өөр хоёр асуултад оролцогч иргэд хариулахдаа 2019 оны Үндсэн хуулийн нэмэлт өөрчлөлтийн дагуу гарах хуулиудыг хойшлуулшгүйгээр баталж, үр дүнг үз, мөн Үндсэн хуулийг шинэчлэн найруулах буюу нэмэлт өөрчлөлт оруулах шаардлагагүй гэж үзсэнийг харгалзвал зохино. УИХ-ын гишүүдийн тоог хоёр дахин нэмэх хэрэгтэй гэсэн судалгааг манай баг 2015 онд анх хийж байсан. Учир нь, УИХ 76 гэсэн хэт цөөн гишүүнтэй байгаа нь иргэдийг бүрэн төлөөлөхөд саад болж, зүй бусаар нөлөөлөх эрсдэлийг нэмэгдүүлж, хууль тогтоомжийн чанар, хуулийн биелэлтэд тавих хяналтыг сулруулдаг. Гэвч, 2019 оны Үндсэн хуулийн нэмэлт өөрчлөлтийн төсөл хэлэлцэж байхад тоог нэмэх саналыг судлаачид дэмжсэн ч УИХ дахь олонх дэмжээгүй юм. Тоо нэмэх хэрэгтэй ч үүнийг хийх цаг нь яг одоо мөн үү гэдэгт эргэлзээ бий. Учир нь, Үндсэн хуулийг ойр ойрхон өөрчлөх нь түүний легитим шинжийг алдагдуулж, улмаар Үндсэн хууль нь төрийн эрх мэдлийг хязгаарлаж чадахгүйд хүрэх, тогтворгүй байдал үүсэх эрсдэлтэй. Гэхдээ, Үндсэн хууль судлаачид шийдвэр гаргадаггүй. Улс төрчид ойрын хугацаанд УИХ-ын гишүүдийн тоог нэмэх асуудлыг хөндвөл нэмж судлах, сайн хэлэлцүүлэх, Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах журмын хуулийг ягштал баримтлах хэрэгтэй.
-Гишүүдийн тоо, парламентын чадавхын талаар та тодруулахгүй юу?
-УИХ-ын гишүүдийн тоог хөндсөн эсэхээс үл хамааран иргэдийг төлөөлөх парламентын чадавхыг нэмэгдүүлж төлөөллийн ардчиллыг бэхжүүлэх хэрэгтэй. Жишээлбэл, эмэгтэйчүүд хүн амын 50 орчим хувийг эзэлдэг ч УИХ-ын гишүүдийн 17-хон хувь нь эмэгтэй. Хүн амын дийлэнх нь залуучууд боловч 35-аас доош насны нэг ч УИХ-ын гишүүн одоо алга. Мөн, УИХ-ын сонгуульд мажоритар тогтолцоо ашигладгаас болж иргэдийн санал ихээр гээгддэг. Жишээлбэл, сонгогчдын 50 хүрэхгүй хувийн санал авсан нам УИХ-ын нийт суудлын 80 гаруй хувийг авчихдаг, бусад сонгогчийн санал парламентад тусдаггүй. Түүнчлэн, сонгуулийн зардал хэт өссөн учраас зөвхөн маш их мөнгө төлж чадах хүн л УИХ-д сонгогдож, харин жирийн иргэд сонгогдох бараг боломжгүй болсон. Гадаадад буй 200 орчим мянган иргэн сонгуульд санал өгөх боломжгүй. Энэ мэт олон асуудлыг ердийн хуулиар шийдвэрлэх бүрэн боломжтой.
-Сонгуулийн тогтолцоог холимог болгохыг иргэд дэмжсэн гэдэг нь энэ талаар Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах гэсэн утгатай юу?
-Оролцогч иргэдийн олонх дэмжсэн учраас УИХ-ын сонгуулийг олонхын болон хувь тэнцүүлсэн тогтолцоог хослуулан явуулбал зохино гэж зөвлөсөн. 1992 оноос хойш УИХ-ын найман удаагийн сонгууль явуулсны долоод нь мажоритар буюу олонхын тогтолцоог хэрэглэсэн нь иргэдийн санал парламентад бүрэн тусаж чадахгүйд хүргэж, намын төлөвшил, сонгогчдын сэтгэл зүйд сөргөөр нөлөөлж, хамгийн их мөнгө зарцуулсан нам, нэр дэвшигч ялдаг болсон гэж судлаачид дүгнэдэг. Үүнийг засаж УИХ-ын сонгуулийг олонхын болон хувь тэнцүүлсэн тогтолцоог хослуулан явуулах нь парламентын чадавх сайжрах, нам төлөвших, гадаадад байгаа сонгогч санал өгөх, эмэгтэйчүүд, залуучуудын оролцоо, төлөөлөл болон сонгогчдын боловсрол нэмэгдэх ач холбогдолтой. Үндсэн хуулийн цэцийн 2022 оны нэгдүгээр тогтоолоор УИХ-ын сонгуулийн тогтолцоог сонгон тодорхойлж хуульчлах бүрэн эрхийг хууль тогтоогчид олгосон гэж шийдсэн. Иймээс, сонгуулийн холимог тогтолцоог ердийн хуулиар сонгож болно. Энэ асуудлаар Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах эсэхийг зөвлөлдөх санал асуулгаар асуугаагүй. Хэрэв шийдвэр гаргагчид сонгуулийн холимог тогтолцоог Үндсэн хуульд тодорхой заах асуудлыг сөхвөл үүнийг нэмж судлах, дахин хэлэлцүүлэх хэрэгтэй. Жишээлбэл, УИХ-ын суудлын яг хэдэн хувь нь мажоритар болон хувь тэнцүүлсэн байх вэ, мажоритар нь томсгосон эсхүл жижигсгэсэн байх вэ, хувь тэнцүүлсэн нь нээлттэй эсхүл хаалттай жагсаалт байх вэ гэх мэтийг нарийн судалж зөвшилцөж шийдвэрлэх хэрэгтэй. Үндсэн хуульд сонгуулийн холимог тогтолцоог зөв тусгаж чадвал эрх баригчид сонгуулийн тогтолцоог дөрвөн жил тутам өөрт ашигтайгаар өөрчилдөг бурангуй явдлыг хазаарлана. Харин, сонгуулийн тогтолцоог алдаатай тусгавал Үндсэн хуулийн түвшинд явцуу сонирхлыг цементелж, хожим засаж чадахгүй болох эсхүл Үндсэн хуулийн тогтворгүй байдал үүсгэх эрсдэлтэй.
