Чимид сангийн удирдах зөвлөлийн гишүүн, хууль зүйн ухааны доктор Б.Гүнбилэгтэй ярилцлаа.
-Үндсэн хуульд нэмэлт өөрчлөлт оруулах хоёрдугаар хэлэлцүүлэгт Ерөнхийлөгч өөрийн төсөл, саналаа танилцуулсан. Ерөнхийлөгчийн зүгээс нэгдүгээр хэлэлцүүлэгт дурдагдаагүй төсөл, саналыг оруулсан нь хууьчид болоод иргэдийн анхаарлыг татаж байгаа. Ерөнхийлөгчийн гаргасан санал, төслийн талаар та ямар байр суурьтай байгаа вэ?
-Үндсэн хуульд Ерөнхийлөгч, УИХ-ын гишүүн, Засгийн газар хууль санаачлах эрхтэй. Гэхдээ Үндсэн хуульд нэмэлт өөрчлөлт оруулах журмын тухай хуулийн 11.3.4-т чуулганаар урьдчилан тогтсон зөвхөн нэг төсөл хэлэлцэнэ гэж заасан. Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт өөрчлөлтийн нэгдүгээр хэлэлцүүлэг яваад дуусчихсан. Зөвхөн нэг төсөл хэлэлцэнэ гэдэгтэй давхцаж болохгүй. 11.3 дээр өөр өөр үзэл баримтлалтай хэд хэдэн төслийг саналын түвшинд харгалзан үзэж болох ба харин бие даасан байдлаар зэрэгцүүлэн хэлэлцэхийг хориглоно гэж заасан. Ерөнхийлөгчийн Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт өөрчлөлтийн төслийг албан ёсоор хэлэлцэх боломжгүй. Саналын түвшинд хэлэлцэгдэнэ л гэсэн санаа. УИХ-ын гишүүд хууль тогтоох бүрэн эрхэд оролцож байгаагийн хувьд Ерөнхийлөгчийн саналыг ишлэх, харгалзан үзэх боломжтой. Мөн 13.3-т нам эвслийн бүлэг санал дүгнэлт гаргаж болно гэсэн заалт бий. Байнгын хороо болон түүний гишүүн мөн нам эвслийн бүлэг нь төсөлд тусгагдаагүй шинэ хэсэг заалт нэр томьёоллыг санал дүгнэлтдээ оруулж болохгүй гэсэн байгаа. Анхны төсөлд тусгагдаагүй заалтууд хэлэлцэгдэхгүй гэсэн үг. Давхцаж байгаа хэсгүүд нь харгалзан үзэх шинж чанартайгаар УИХ дээр авч үзэх нь байна. Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах журмын тухай хуульд 2.4-т Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлтийн төсөл нь Үндсэн хуулийн үндсэн бүтэц, суурь үзэл баримтлалыг өөрчлөх буюу нийт зүйлийн 35 түүнээс дээш хувийг өөрчлөх эсвэл түүнтэй тэнцэх тоо хэмжээний нэмэлт оруулахаар байвал Үндсэн хуулийг бүхэлд нь өөрчлөх буюу хянан үзэхэд хамаарна гэж заасан. Одоогийн нэмэлт өөрчлөлтөд бид 35 хүртэлх хувьд хамаарах зүйл заалтын тоонд анхаарч ирсэн. Ажлын дэд хэсгүүд, УИХ-ын Тамгын газар, хуульч гишүүд 35 хувиас гадна Үндсэн хуулийн суурь үзэл баримтлалыг өөрчилж байгаа зүйл байгаа эсэх дээр анхаарал хандуулж байгаа. Тоон чанараас агуулга чанар руу шилжиж байна шүү дээ.
-Ерөнхийлөгчийн шинээр оруулж байгаа төсөл хэлэлцэгдэхгүйгээр харгалзан үзэх маягаар явах юм байна. Ерөнхийлөгчийн зүгээс гаргасан төсөл, санал дотор Үндсэн хуулийн үзэл баримтлалттай зөрчилдөж байгаа зүйл бий юү?
-Журмын тухай хууль дээр Үндсэн хуулийн үзэл баримтлалыг зөрчиж болохгүй гэж нэг тусдаа зүйл болгож бичээд, мөн тусад нь Үндсэн хуульд оруулж болохгүй зүйлийг бас тусад нь биччихсэн. Үүнийг УИХ-ын гишүүд хольж, сольж ойлгох буюу нэг зүйл гэж бодох аюул учраад байгаа юм. Журмын тухай хуулийн 5.2.1-т Үндсэн хуульд нэмэлт өөрчлөлт оруулах хуулийн төсөл нь Үндсэн хуулийн үндсэн бүтэц, суурь үзэл баримтлалд харшлахгүй байх. Харин 5.2.2-т дээр нэмэлт өөрчлөлт оруулж үл болох заалтууд гээд тус тусад нь заачихсан. Үндсэн үзэл баримтлал бол өргөн хүрээний асуудал. Богд хаант засаг төрөө тунхагласны дараа Цэвээнжамсран эрдэмтэн Үндсэн хуулийг ярьснаас эхлээд өнөө хүртэлх, бүр дээшилбэл Чингис хааны засгийн төрийн үзлийн тухай, Богд хаант засгийн төрийн үзлийн тухай, 1922 онд Магсархурцын ахалж байсан ажлын хэсгийн тухай авч үздэг. 1924, 1940, 1960 оны Үндсэн хуулийг зарим судлаачид шүүмжилдэг боловч энэ бол манай түүхийн нэг хэсэг. 1992 оны Үндсэн хуулийн үзэл баримтлалын талаар Ерөнхийлөгчийн зүгээс анхаарах ёстой. Үндсэн хуулийг шинээр батлахыг шаардаж ардчилсан хөдөлгөөний манлайлагч Монголын ардчилсан холбоо үндсэндээ дөрвөн зүйлийг тусгахыг санал болгосон байдаг. Энэ дотор нэг намын тогтолцоог халах, хүний эрхийг хангах, Ардын их хурлыг байнгын ажиллагаатай парламент хэлбэрт оруулж ажиллуулах, Үндэсний аюулгүй байдал улс төр, эдийн засгийн асуудлыг ард түмнээр хэлэлцүүлэх, Орон нутгийн ашиг сонирхлын асуудлыг оршин суугчдын саналыг авч шийдвэрлэж байх гэсэн байгаа юм.
Ерөнхийлөгчийн засаг захиргаа нутаг дэвсгэрийн нэгжийг өөрчлөхөд иргэдийн саналд үндэслэн гэдгийг хассан нь анхны ардчилсан холбооноос барьж байсан үзэл баримтлалттай зөрчилдөж байгааг Ерөнхийлөгч ойлгох хэрэгтэй. Ерөнхийлөгчийн Тамгын газрын хэлж буй санаа нь нэгдмэл улс юм бол ийм байх ёстой гэж байна. Харин ч ийм өөрчлөлт хийснээрээ холбооны улсын хэв маягийг санал болгож, эсрэгээр нь яриад байгаагаа анхаарах ёстой. Монголын ардчилсан холбооны тавьж байсан дөрвөн зүйл яах аргагүй Үндсэн хуулийн үзэл баримтлалын нэг хэсэг мөн. Гэтэл Ерөнхийлөгч үүнийхээ эсрэг санал оруулж ирсэн, ойр байдаг хуульчид, судлаачдаасаа асуугаасай гэж залбирч сууна.
– Та нутгийн удирдлагын дэд ажлын хэсэгт ажиллаж байгаа. Нутгийн удирдлагын хэсэг дээр ямар зүйл заалтууд Үндсэн хуулийн үзэл баримтлалыг зөрчиж байна вэ?
-Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт өөрчлөлтийн саналууд зөвхөн нутгийн удирдлагын хэсэгт гэхэд 57.2-т улсын болон орон нутгийн харьяалалтай хот тосгоны эрх зүйн үндэс тэдгээрийн өөрийн удирдлагын болон засаг захиргааны зохион байгуулалтын зарчмыг хуулиар тогтооно гэж оруулах санал явж байна. Тэгтэл үндсэн үзэл баримтлал нь 57.1 дээр нь бий. Үндсэн хуульд нэмэлт өөрчлөлт оруулахдаа 57.1 дээр хотын тухай огт хөндөөгүй. Ингээд Үндсэн үзэл баримтлалаа хөндөөгүй байж, хоёр дахь хэсгийг өөрчлөх гэхээр үндсэн үзэл баримтлалтайгаа зөрчилдөж байгаа юм. Тухайлбал, 57.1-т Монгол Улсын нутаг дэвсгэр засаг захиргааны хувьд нийслэл нь дүүрэгт, дүүрэг нь хороонд, аймаг нь суманд, сум нь багт хуваагдана гэж байгаа. 57.1-т хот гэдэг үг оруулаагүй болохоор 57.2-ын зүйл заалттайгаа зөрчилдөж байна. Хот засаг захиргааны нэгж болох боломжгүй гэсэн үг. 60 дугаар зүйл дээр сум, дүүргийн Засаг даргын сонгуулийн журмыг хуулиар тогтооно, сумын Засаг даргыг иргэдээс нь сонгоно гэж төсөлд байгаа. Гэтэл Үндсэн үзэл баримтлалд сумын Засаг даргыг төрийн чиг үүргийг хэрэгжүүлэхээр тухайн суманд ажиллаж байгаа субьект гэж заасан. Тэгэхээр субьектыг заавал төв Засгийн газрын төрийн удирдлагаас томилох шийдвэр гарна. Гэтэл иргэдээс сумын Засаг даргыг сонгохоор нутгийн өөрийн удирдлагын хэв шинжийг агуулсан иргэдээс сонгогдсон субьект гараад ирнэ. Төв засгийн газрын чиг үүргийг хэрэгжүүлэх хүнийг төв Засгийн газар нь томилох байтал ард иргэдээс сонгохоор өөрийн удирдах ёсны байгууллагын хэв шинжийг агуулсан субьект гараад ирж байгаа юм. Энэ хоёр хэрхэн нэгдэж явах вэ гэхээр 59.1-т Монгол Улсын засаг захиргаа нутаг дэвсгэрийн нэгжийн удирдлага нь нутгийн өөрөө удирдах ёсыг төрийн удирдлагатай хослуулах үндсэн дээр хэрэгжинэ гэж байгаа. Засаг дарга нь өөрөө удирдах ёсны төлөөлөл болж орж ирээд, төрөөс нь хийж байгаа зүйлийг гүйцэтгэх гээд олон нийтээс сонгогдож болно гэж бодъё. Олон нийтээс сонгогдож байгаа этгээд маань Засгийн газраас хэрэгжүүлэх гэж байгаа бодлогыг хэрэгжүүлэх мэргэжлийн чадавхтай байх эсэх асуудал гарч ирнэ ээ дээ. Ингэхээр сумын Засаг даргад ямар нэгэн шаардлага тавих болно.
Гэтэл энэ байдлыг нь одоогийн төсөлд заагаагүй учраас засаг захиргааны нэгжийн хууль, сумын тухай хууль шинээр бичээд явахаар Үндсэн хуульдаа шаардлагыг нь тавиагүй учраас Үндсэн хууль зөрчсөн хууль баталж байна гэх үндэслэлээр дараа дараагийн гарах хуулиуд ҮХЦ дээр унана. Хуульчдын хамгийн их санаа зовоож байгаа зүйл бол Үндсэн хуулийн зүйл заалтууд ямар концепци буюу үзэл баримтлалтай орж ирж байгаа нь тодорхойгүй учраас дараа нь хэрхэн хуульчлах тал дээр ихээхэн асуудал үүснэ. Ялангуяа нутгийн удирдлагын хэсэг дээр. Улстөрчид нэг санаа гаргаад Үндсэн хуульд оруулдаг, дараа нь хуульчид л бичнэ шүү дээ. Гэтэл ямар үзэл баримтлалтай гэхээр заалтууд нь хоорондоо зөрчилдөөд байдаг.
-Иргэдийн зүгээс сумын засаг даргыг иргэдээс сонгохыг дэмжиж байгаа хэмээн гишүүд ярьж байсан. Мөн Ерөнхийлөгчийн зүгээс засаг захиргааны нэгжийг өөрчлөхдөө нутгийн хурал, иргэдийн саналыг үндэслэн гэдгийг хасаад шууд Засгийн газар, УИХ-д оруулж баталдаг болгохоор оруулж ирсэн байна. Иргэдийн саналыг үндэслэхгүй байх нь хэр зөв юм бэ?
-Иргэд сумын Засаг даргыг иргэдээсээ сонгох нь зөв хэмээн үзэж байна гэж улстөрчид ярих өөр, нөгөө талаас хуулиар зохицуулах үндсэн үзэл баримтлал өөр шүү дээ. Үндсэн хуулийн 59.1-ээ нэгдүгээр хэлэлцүүлэгт хөндөөгүй тохиолдолд хэлэл-цэх боломжгүй. Хэлэлцээд баталлаа гэхэд логик алдаатай, Үндсэн хуулийн үзэл баримтлалд харшилсан зүйл заалт гарах магадлалтай. Эргээд Үндсэн хуулийн журмын тухай хуулийн 2.4-т заасан 35 хувь тоон чанараасаа гадна агуулга руу харахаар агуулгын зөрчил гараад байгаа юм. Ингэхээр шинэ Үндсэн хууль ярих, батлах үед нутгийн удирдлагын хэсгийг шинээр зохицуулах боломжтой, эсхүл журмын тухай хуулийн 2.4-өө хүчингүй болгож таарна. Гэтэл шинэ Үндсэн хуулийг тухайн улс нь шинэ эрхзүйн ухамсар соёл төлөвшлийг эзэмшүүлэх зорилго тавихад баталдаг. Манайх “Эх орондоо хүмүүнлэг, иргэний, ардчилсан нийгэм цогцлуулан хөгжүүлэхийг эрхэм зорилго болгоно” гэж Үндсэн хуульд тунхагласан байдаг. Бид, ерөнхий утгаараа дэлхий нийт үүнээс илүү зорилго хараахан олоогүй. Нутгийн удирдлагын хэсгийн нэгийг нь сугалахаар нөгөөх нь заавал хөндөгддөг байдлаар биччихсэн. Үндсэн хуулийн үзэл баримтлал гэдэг энгийн нэгэн сэтгэл зүй, гэнэт санагдсан төдий сэтгэгдэл биш. Хууль зүйн шинжлэх ухаанд нийгмийн эрхзүйн ухамсрын дээд түвшинд эрэмбэлэгдэж цэгцэрсэн онолын баримтлал байдаг. Сумын засаг даргыг иргэдээс сонгохыг зөвшөөрөөд, хотыг засаг захиргааны нэгжийн түвшинд аваад үзье гэхээр дөрвөн жилийн дараа сумын засаг даргыг сонгодог байдал иргэдэд таалагдахгүй бол яах вэ. Дахиад Үндсэн хуулиа өөрчлөх үү. Ингээд үзэхээр нэгдүгээрт, онолоор болохгүй байна. Хоёрдугаарт, практикаар туршигдаж үзээд болохгүй гэвэл дөрвөн жилийн дараа Үндсэн хуульд нэмэлт өөрчлөлт оруулахад маш их хүндрэл гарна. Миний бодлоор энэ удаад Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт өөрчлөлтөд нутгийн удирдлагын хэсгээ орхих хэрэгтэй. Асуудал яриад байдаг, шийдэлгүй байж болохгүй биз дээ. Гэвч гарц бий. Манай улс нийслэл аймаг, сум дүүрэг, баг хороо гэх гурван түвшнээр нэгжээ зохицуулдаг. Тэгэхээр тус тусад нь хотын тухай хууль, дүүргийн тухай хууль, аймгийн тухай хууль, сумын тухай хууль, хорооны тухай хууль, багийн тухай хууль зэргээр задлах хэрэгтэй. Үндсэн хуулийн эрх баригч Б.Чимид багш болоод Үндсэн хуулийн талаар судалж байсан хүмүүс тухайн үедээ манай засаг захиргааны нэгж, түүний удирдлагын тухай хуулийг хэт ерөнхий бичигдсэн. Ингэж ерөнхий бичигдэхээр аймгийг нийслэлтэй, сумыг дүүрэгтэй, багийг хороотой зэрэгцүүлж ойлгоод байна. Энэ хэсгийг өөрчлөн тус тусад нь хууль гаргая гэж олон жил бичсэн байна. Үндсэн хуулийн 57.3-т засаг захиргаа нутаг дэвсгэрийн нэгжийг өөрчлөх асуудлыг эдийн засгийн бүтэц, хүн амын байршлыг харгалзан тухайн нутгийн хурал иргэдийн саналыг үндэслэн УИХ шийдвэрлэнэ гэж байгаа. Гэхдээ 57.3-ын энэ зүйл заалт нэгдүгээр хэлэлцүүлэгт ороогүй. Ерөнхийлөгчийн зүгээс энэ хэсэг дээр иргэдийн нутгийн хурал иргэдийн саналыг үндэслэн гэдгийг хасаад шууд Засгийн газар, УИХ-д оруулж баталдаг болгохоор оруулж ирсэн. Иргэдийн саналыг үндэслэхгүй нь маш том асуудал болно. Үндсэн хуулийн суурь үзэл баримтлалтай ч зөрчилдөнө. Монгол Улс нэгдмэл улс гээд иргэдийн эрхзүйн байдлыг дордуулж яавч болохгүй.
-Нутгийн удирдлагын хэсгийг хөндөхгүй орхилоо гэхэд аймгийг хот болгоно хэмээн сонгогчдодоо амласан гишүүдийн зүгээс эсэргүүцэлтэй тулах байх?
-Манайх холбооны улс биш. Хуульд чиг үүргийн зарчим буюу функциональ зарчим гэж байдаг юм. Юуг өөрчлөөд юунд хүрэх гэж байгаа нь тодорхой байх ёстой. Эрдэнэт хот, Дархан хот гэж нэр өөрчилснөөр юу ч өөрчлөгдөхгүй. Хот гэдэг л нэр зүүнэ. Эдийн засгийн хувьд өөрчлөгдөхгүй. Газар нутаг нь ч томрохгүй. Засаг захиргааны шинэчлэлт хийнэ гэвэл тэнд засаг захиргаа байж л байгаа. Хот тосгоны эрхзүйн байдлын тухай хуулийг одоо болтол шинэчлээгүй. Энэ хуулиа шинэчлэх хэрэгтэйг байнга ярьдаг. Энэ хуулийг сайжруулснаар иргэдэд төр хүрч үйлчлэхэд асуудал гарахгүй. Заавал Үндсэн хуульд оруулах шаардлагагүй. Хот гэдэг инженерийн шугам сүлжээтэй нийгэм, эдийн засгийн цогцолбор. Засаг захиргаа нутаг дэвсгэрийн нэгж нь засаг захиргаа эдийн засаг, нийгмийн цогцолбор байдаг. Үүн дээр нэмээд хот инженерийн шугам сүлжээтэй, өөрөө өөрийгөө санхүүжүүлдэг нэгж. Эрдэнэтэд ГОК байдаг амьдарчихна гэж төсөөлж болохгүй. Гокулсынх болохоос Эрдэнэтийнх биш. Мөн хөдөө орон нутагт ажиллаж байгаа эмч, багш нар цалингийн нэмэгдэл авах эсэх дээр асуудал үүснэ. Харин ч бүр зарим нэг хэсэгтээ багасах магадлалтай. Тухайлбал, Эрдэнэтийн асуудлыг ярихад Жаргалант сумыг Булганд буцаагаад өгөх үү, эсвэл Эрдэнэт хотын нутаг гээд явах уу гэх зүйл дээрч маргаан гарч эхэлнэ. Одоогоор нэн тэргүүнд хот, дүүрэг, аймаг, сумын тухай хуулийг тус тусад нь хийх ёстой. Засаг захиргааны нэгж түүний удирдлагын тухай ерөнхий хуулиа задлах ёстой болчихсон. Үндсэн хуулиа ойлгож, ердийн хуулиа батлаагүйгээс болж, улс орон даяар том төөрөгдөл яваад, түүнийгээ дагаж хуйлраад байна.
-Ерөнхийлөгч парламентын засаглалыг унагаах, Засгийн газраас эрх мэдэлтэй байгууллага байгуулж байна. Шүүх эрх мэдлийг хараат болгож байна гэх шүүмжлэлүүд явж байна?
-Гол нь шүүх эрх мэдлийг хараат бус байдлыг идэвхжүүлэх талаар орсон зүйлүүдийг хассан байна. Анхны хэлэлцүүлгээр орсон Шүүх эрх мэдлийн хэсгээс Ерөнхийлөгчийнх дордсон байна гэдэг шүүмжлэл үнэн. УИХ энэ зүйлсийг дахиад судлах байх.