Монгол Улсын Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтийн төсөлд саналын хувилбар боловсруулах үүрэг бүхий эрдэмтэн, судлаачдын ажлын дэд хэсгийн нарийн бичгийн дарга, МУИС-ийн Хууль зүйн сургуулийн профессор, доктор О.Мөнхсайхантай ярилцлаа.
-Монгол Улсын Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлтийн төслийг өргөн барилаа. Үндсэн хуулийг өөрчлөх цаг нь мөн үү?
-Монголчууд бид 1992 онд парламентын засаглалыг тогтоож хүний эрх, эрх чөлөөг хамгаалах агуулгаар анхны ардчилсан Үндсэн хуулиа баталсан. Үндсэн хуулийн дагуу нийгэм, эдийн засаг, улс төр, социал хүрээнд олон янзын шинэчлэл хийгдсэн. Өнгөрсөн 27 жилийн хугацаа шулуун дардан байгаагүй. Олон бэрхшээл тулгарч заримыг нь шийдэж, мөн орхигдуулсан зүйл ч бий. Энэ бэрхшээлүүдийн дийлэнх нь хөгжиж байгаа аль ч улсад тулгардаг. Гэхдээ тодорхой цөөн зүйл нь Үндсэн хуулийн суурь үзэл баримтлалын хүрээнд тодруулга хийж шийдэгдэх шаардлагатай. 2000 онд тухайн үеийн Ерөнхийлөгч, УИХ хоорондын харилцаанд үүссэн хямралыг шийдэхийн тулд Үндсэн хуульд долоон нэмэлт, өөрчлөлт оруулсан билээ. 1996-2000 онд УИХ-ын 76 суудлын 50-ыг авсан олонх чуулганы хуралдаанаа хийж хуулиа баталж чадахгүй, Ерөнхий сайд болон сайдад нэр дэвшүүлэх асуудал Ерөнхийлөгч дээр гацдаг зэргийг засахын тулд тэрхүү өөрчлөлтийг хийсэн. Гэсэн ч УИХ-ын гишүүн Засгийн газрын гишүүн байхыг зөвшөөрсөн нь УИХ-аас Засгийн газарт тавих хяналт, энэ хоёр эрх мэдэл бие биеэсээ тусдаа байх нөхцөлийг бүдгэрүүлсэн. Мөн 76-хан гишүүнтэй парламент гэсэн онцлогоо харгалзаагүйгээс болоод 39 гишүүн цуглаад 20 нь хууль батлах боломжтой болсон. Энэ мэтчилэнгээр 2000 оны нэмэлт, өөрчлөлт шүүмжлэлтэй тулгардаг. Үүнийг засаж залруулах нь зөв хэмээн яригдсаар ирсэн. Мөн өнгөрсөн хугацаанд хууль тогтоох болон гүйцэтгэх эрх мэдлийн харилцан хяналт сул, Засгийн газрын хэт тогтворгүй байдал, шүүх эрх мэдлийн бие даасан байдал сул байгаагаас Үндсэн хуульд өөрчлөлт оруулах асуудал сөхөгдсөн. Ингээд энэ сарын 6-ны өдөр Ажлын хэсгийн ахлагч Д.Лүндээжанцан гишүүн Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлт оруулах төслийг УИХ-д өргөн барилаа.
-Үндсэн хуулийн хэдэн зүйл, заалтыг өөрчилж байгаа вэ?
-Ерөнхийдөө Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах төсөл дөрвөн багц асуудлыг хөндсөн. Энэ нь Үндсэн хуулийн 20 зүйл буюу нийт зүйлийн 28.4 хувийг хөнджээ.
-Гол өөрчлөлтүүдээс дурдаач?
-Нэгдүгээрт, Монголд парламентын үйл ажиллагаа, хариуцлага, гүйцэтгэх эрх мэдэлд тавих хяналтыг сайжруулахад чиглэсэн. УИХ хагас жил тутам ажлын 50 өдөр чуулдаг байсан бол төслөөр 70-аас доошгүй болгон нэмэгдүүлж, байнгын ажиллагаатай парламентын шинжийг хангах заалт оруулсан. Мөн УИХ-ын нийт гишүүний олонх буюу 39-өөс доошгүйн саналаар хуулийг эцэслэн баталдаг болно. Энэ нь иргэдийн төлөөллийн байгууллагын шинжийг бататгах, олонхоороо шийдвэрлэх зарчмыг хангах, чанартай хууль батлан тогтвортой биелүүлэхэд эергээр нөлөөлнө. Мөн УИХ-ын гишүүн Үндсэн хуульд заасан албан үүрэгт нь үл хамаарах ажил, албан тушаал хавсарч болохгүй гэж зааж байгаа нь УИХ-ын албан үүрэгтэй харшилдах, ашиг сонирхлын зөрчил үүсгэх ажил, үйл ажиллагааг эрхлэхийг зогсоох юм. Ерөнхий сайд болон Засгийн газрын дөрвөн гишүүн л УИХ-ын албан тушаалыг хавсарч болно гэж оруулж өгсөн. Энэ нь парламентын тогтолцоотойн хувьд УИХ дахь олонхын лидерүүд Засгийн газарт орж ажиллан иргэдийн дэмжсэн чухал бодлогыг боловсруулж батлуулахад хамтран ажиллах боломжийг хадгалж байгаа. Үүний зэрэгцээ 76-хан гишүүнтэй “давжаа” парламентын онцлогийг харгалзан хэт олон сайд УИХ-ын гишүүн болж хууль тогтоох болон гүйцэтгэх эрх мэдлийг зааг ялгаа бүдгэрэхээс сэргийлнэ. УИХ-ыг хариуцлагажуулахтай холбоотойгоор УИХ нийт гишүүдийнхээ гуравны хоёрын саналаар тарах боломжийг тодорхой болгосон. УИХ-ын анхдугаар чуулганы хуралдаан эхэлснээс 45 хоногийн дотор, эсвэл шинээр Ерөнхий сайдыг томилох нөхцөл үүссэн өдрөөс хойш 30 хоногийн дотор Ерөнхий сайдыг томилоогүй бол УИХ-ыг тараах шийдвэрийг Ерөнхийлөгч гаргахаар болсон. Герман, Унгар, Эстони зэрэг улсын жишгийг харгалзан УИХ-ыг ингэж хариуцлагажуулна.
Сангийн яамнаас тооцоо, судалгааг үндэслэн улсын төсвийн төслөө өргөн барьдаг. Харин УИХ-ын гишүүд тойрог руугаа аль болох их мөнгө татахаар өрсөлдөж өнөөх төслийг танигдахгүй болтол өөрчилчихдөг. Орлогоосоо давсан зарлагыг бий болгож, хязгаарлагдмал төсвөө үр ашиггүй зарцуулан нийгэм, эдийн засгийн асуудлаа шийдэж чадахгүй байдалд хүрдэг. Үүнийг шийдэхийн тулд УИХ улсын төсвийн төслийг хэлэлцэн батлахдаа Засгийн газрын зөвшөөрөлгүйгээр зарлага нэмэгдүүлэх, зарлагын шинэ төрөл үүсгэхийг хориглочихож байгаа. Ингэснээр хариуцлагатай төсөв баталж төсвийн алдагдал багасч, улсын өр зээл буурах магадлалтай.
-Сонгууль болохоос нэг жилийн дотор Сонгуулийн тухай хуулийг өөрчлөхгүй байхаар Үндсэн хуульд зааж өгч байгаа нь жижиг намуудад олзуурхууштай зүйл болж байх шиг.
-2012 онд Монгол Улс холимог сонгуулийн тогтолцоогоор явсан. 2016 онд Цэцээс сонгуулийн хувь тэнцүүлсэн тогтолцоо нь Үндсэн хууль зөрчсөн гээд хүчингүй болгосон. Үүнээс болоод Монгол Улс зөвхөн мажоратор тогтолцоогоор сонгууль явуулах мэт байдал руу орчихсон. Гэтэл парламентын тогтолцоотой улсууд хувь тэнцүүлсэн тогтолцоог улс орныхоо онцлогт тохируулж дангаар нь, эсхүл мажоратор тогтолцоотой хослуулан хэрэглэх нь олон. Цэцийн саяын шийдвэрээр сонгуулийн тогтолцоог Монголын онцлогт тохируулж хөгжүүлэх боломжийг хаачихаж байгаа юм. Тиймээс төсөлд сонгуулийн тогтолцоог хуулиар тогтооно гэсэн заалт орсон. Мөн УИХ дахь олонх болсон нам сонгууль болохоос зургаан сарын өмнө Сонгуулийн тухай хуулиа шинээр баталдаг. 2016 онд бол сонгууль болохоос хоёр сарын өмнө сонгуулийн хуулийг орвонгоор нь өөрчилсөн. Ингэж өөрчлөхдөө яавал манай намд ашигтай вэ гэж ханддаг. Энэ нь УИХ-д шинээр нэр дэвших гэж байгаа улстөрчид, жижиг намуудад тодорхойгүй байдал үүсгэж, сонгуулийн өрсөлдөөний шударга байдал алдагддаг. Үүнийг болиулахын тулд сонгууль болохоос нэг жилийн дотор Сонгуулийн тухай хуульд өөрчлөлт оруулахыг хориглож байгаа. Үндсэн хуулийн асуудлаар судалгаа хийдэг Венецийн комиссоос яг ийм зөвлөмж өгсөн байдаг. Түүнчлэн Монголд хамгийн авлигажсан институтүүдын магнайд нам орж, иргэдийн итгэлийг алдаад байна. Нам өөрөө иргэдийн улс төрийн хүсэл зоригийг илэрхийлж, сонгуульд амжилт гаргавал төрийн эрх мэдлийг хэрэгжүүлэхэд оролцдог. Тиймээс нам ардчилсан зарчмаар зохион байгуулагдаж, санхүүжилт нь ил тод байх ёстой. Уг шинэчлэлийг улс төрийн намын хуулийг өөрчилж хийх гэж сүүлийн хоёр парламент ярьж байгаа ч чадахгүй байна. Тиймээс энэ талаар намыг үүрэгжүүлсэн заалт Үндсэн хуульд оруулахаар төсөлд туссан.
-Гүйцэтгэх эрх мэдэлтэй холбоотой ямар нэмэлт, өөрчлөлт орж байгаа вэ?
-Манайд Засгийн газар маш тогтворгүй явж ирсэн. 1992 оноос хойш 14 засгийн газар байгуулагдсанаас хоёрхон нь бүрэн эрхийн хугацаандаа ажилласан. Засгийн газрын дундаж бүрэн эрхийн хугацаа 1.8 жил. Ямар ч Засгийн газар гарч ирлээ гэсэн бодлогоо боловсруулж батлуулаад, түүнийгээ хэрэгжүүлж эхлэх гэж байтал огцорчихдог. Ингээд Монголд ямар ч бодлого хэрэгждэггүй. Үүнээс болоод нийгэм, эдийн засгийн асуудлуудаа шийдэж чадахгүйд хүрч ядуурал, авлига, баялгийн тэгш бус хуваарилалт дорвитой буурахгүй байна. Одоогийн Үндсэн хуулиар УИХ-ын хуралдаанд сууж байгаа гишүүдийн олонх нь л Ерөнхий сайдыг огцруулчихдаг. Ингээд сандал, ширээний араас хөөцөлдсөөр, дараагийн ээлж нь хоолондоо ордог. Үүнийг зогсоох олон улсад туршигдсан хамгийн сайн аргуудын нэг буюу конструктив саналыг төсөлд тусгасан. Тодруулбал, Ерөнхий сайдыг огцруулж, шинэ Ерөнхий сайдыг томилох тухай саналыг хамтад нь тавьбал УИХ шийдвэрлэнэ. Уг саналыг нийт гишүүний олонхоор дэмжсэн бол Ерөнхий сайд огцорч шинэ Ерөнхий сайд томилогдоно. Ингэснээр одоогийн Ерөнхий сайд болон оронд нь Ерөнхий сайд болохоор нэр дэвшиж буй хүн хоёрыг харьцуулж шийдвэрлэх боломж бүрдэж байгаа юм. Үүрэг гүйцэтгэгч гэх этгээд ажиллахгүй, төрийн ажил цалгардахгүй болно. Энэхүү арга нь Засгийн газрын бүрэн эрхийн дундаж хугацааг уртасгах, тогтвортой ажиллуулахад тустай гэдгийг олон улсын туршлага харуулдаг. Мөн Ерөнхий сайд улсын төсөв, бодлогын тодорхой асуудлаар өөрт нь итгэл хүлээлгэх тогтоолын төслийг оруулбал УИХ нийт гишүүний олонхын саналаар шийдвэрлэнэ. Тогтоолын төслийг баталчихвал бодлогын асуудал нь шийдэгдчихэж байгаа хэрэг. Харин батлахгүй бол Ерөнхий сайдыг огцорсонд тооцно. Энэ тохиолдолд 30 хоногийн дотор шинэ Ерөнхий сайдыг томилох ёстой. Энэ хугацаанд Ерөнхий сайдыг томилохгүй бол УИХ өөрөө тарна. Энэ нь УИХ-ыг хариуцлагажуулах механизм.
Монголд Ерөнхий сайд нь Засгийн газрын гишүүдээ бүрдүүлж чаддаггүй. Сайдыг томилох, огцруулах, чөлөөлөх болоход заавал УИХ руу оруулж, нэг нэгээр нь хэлэлцдэг. Энэ нь Засгийн газрыг УИХ-ын гишүүдээс хэт хамааралтай, кабинетын зарчмаар ажиллах боломжгүй болгодог. Мөн гишүүний захиа даалгавар яамд дахь томилгоонд халдварлаж, төрийн албыг улстөржүүлдэг. Харин энэ удаад Засгийн газрын гишүүнийг УИХ, Ерөнхийлөгчид танилцуулснаар Ерөнхий сайд өөрөө томилж, чөлөөлж, огцруулна гэж тусгасан. Зарим хүмүүс сайдыг хянаж чадахгүй болчихно, хамаатан саднаа аа сайдаар тавьчихна гэх мэт зүйлийг ярьдаг. Хэрвээ Ерөнхий сайд тийм хүнийг сайдаар томилбол эсхүл хариуцлага алдсан сайдаа огцруулахгүй бол танхимаараа огцроход хүрнэ. Тиймээс, тэр сайддаа хариуцлага тооцохоос өөр аргагүй болно.
-Хэт их эрх мэдэлтэй Ерөнхий сайд бий болчих вий гэх болгоомжлол байгаа. Энэ тухайд?
-Хөндлөнгийн судалгаануудаас үзэхэд дэлхийд эдийн засгийн өрсөлдөх чадвараар тэргүүлдэг эхний гучин улсын гуравны хоёр нь парламентын тогтолцоотой. Авлига хамгийн багатай, хүний эрх, эрх чөлөөг хамгийн сайн хамгаалдаг, ардчилал төлөвшсөн эхний гучин улсын гуравны хоёр нь парламентын тогтолцоотой. Герман, Япон, Эстон зэрэг улс юм. Эдгээр улс төр шиг төртэй буюу хариуцлага хүлээдэг засгийн газартай байдаг. Засгийн газрыг амархан огцруулдаггүй болгох, төсвийн талаарх УИХ-ын бүрэн эрхийг хязгаарлах, Ерөнхий сайд кабинетаа бүрэлдүүлэх өөрчлөлт нь олонхын дэмжлэг авсан Ерөнхий сайд ачаагаа өөрөө үүрсэн шиг үүрээд хариуцлагаа хүлээх боломж өгсөн. Ерөнхий сайдыг хэт хүчтэй болгоогүй, харин парламентын тогтолцоонд ямар эрх мэдэлтэй байдаг тэр хэмжээнд нь дөхүүлж байгаа юм.
Гүйцэтгэх эрх мэдлийг бэхжүүлж хариуцлагажуулахын зэрэгцээ түүнд тавих хяналтыг дээшлүүлэх олон өөрчлөлт төсөлд туссан. Тухайлбал, Ерөнхий сайд үнэхээр хариуцлага алдвал УИХ конструктив санал хураалтаар огцруулах нь нээлттэй. Үүнээс гадна, Цэц болон ердийн шүүхийг илүү хараат бус, мэргэжлийн, шударга болгох тал дээр зарчмын өөрчлөлт орж байгаа нь шүүхийн хяналтыг дээшлүүлнэ. Гүйцэтгэх эрх мэдэлд хяналт тавих маш чухал хоёр механизм төсөлд тусгагдсан. Эхнийх нь төрийн аудитыг хараат бус болгох. Өнөөдөр улсын төсвийн зарцуулалт, төр, орон нутгийн өмчийн ашиглалт, хадгалалт, хамгаалалт зэрэгт тавих хяналт маш муу байгаагаас шамшигдуулалт газар авсан. Төрийн аудитын байгууллагын удирдлагын томилгоо нь улс төрөөс, төсөв нь аудитын хяналтад байдаг Засгийн газар, ялангуяа Сангийн яамнаас хараат байж ирсэн. Үүнийг шийдвэрлэх зорилгоор төрийн санхүү, төсвийн хяналтыг хараат бусаар хэрэгжүүлэх байгууллагыг байгуулж, бүрэн эрх, ажиллах журмыг хуулиар тогтооно гэж төсөлд орж ирж байгаа.
Нөгөөх нь УИХ-ын хяналт шалгах түр хороог байгуулах юм. Парламентын ардчилалд парламентын олонх нь шийдвэрээ гаргаж хариуцлагаа хүлээж, цөөнх нь хяналт тавьдаг. Тэр утгаараа хуулийн биелэлтийг хангахтай холбоотой нийтийн ашиг сонирхлыг хөндсөн тодорхой асуудлаар хянан шалгах түр хороог УИХ-ын нийт гишүүний дөрөвний нэгээс доошгүй нь санал тавьснаар цөөнхийн төлөөллийг оролцуулан байгуулна. 19-өөс доошгүй саналаар байгуулж байгаа нь гүйцэтгэх эрх мэдэлд тавьж буй цөөнхийн хяналт юм. Түр хороо тодорхой асуудлаар шинжээч томилох, гэрч дуудах, тайлбар авах, нотлох баримт гаргуулах зэргээр бодит мэдээлэл цуглуулан түүндээ үндэслэн дүгнэлт гаргана. Түүнээс биш шүүх, прокурор, мөрдөн шалгах байгууллагын ажлыг хийхгүй. ОУПХ-ны судалгаанаас харахад яг ийм хянан шалгах түр хороо 80 гаруй улсын парламентад бий.
-Ерөнхийлөгчийн эрх мэдлийг хумьжээ гэж хэлж буй. Яг ямар зохицуулалтыг тусгав?
– Ерөнхийлөгчийн бүрэн эрхийг танаж байгаа гэхээс илүү тодруулж буй. Өөрөөр хэлбэл, 1992 оны Үндсэн хуулийн үзэл баримтлал дахь байранд нь Ерөнхийлөгчийг аваачихыг зорьж байгаа. Ерөнхийлөгч бол үндэсний эв нэгдлийг илэрхийлэгч байх ёстой. Ийм хэмжээнд төлөвшсөн буюу 55 нас хүрсэн хүн Ерөнхийлөгчид нэр дэвшиж, зөвхөн нэг удаа зургаан жилээр сонгогдоно гэж тусгаж байгаа. Дахин сонгогдоно, тиймийн тулд иргэдэд таалагдах ёстой гэсэн зүйл байхгүй болж, нийтийн ашиг сонирхлын төлөө л ажиллана гэсэн үг. Мөн өнгөрсөн хугацаанд Ерөнхийлөгчид Үндсэн хуульд заагаагүй маш олон бүрэн эрхийг хуулиар нэмээд өгчихсөн. Шүүгчдийг шилж олдог ШЕЗ-ийн дарга, гишүүдийг томилох, Шүүхийн ёс зүйн хорооны дарга, гишүүнийг томилох, АТГ-ын дарга, дэд даргыг нэр дэвшүүлэх гэх мэт маш олон бүрэн эрхтэй болчихсон нь төрийн эрх мэдлийн хуваарилалт, хяналт тэнцлийг ноцтой алдагдуулах болсон. Тиймээс одоогийн энэ өөрчлөлтөд Үндсэн хуульд заасан үндсэн бүрэн эрхийнх нь хүрээнд Ерөнхийлөгчид тодорхой бүрэн эрх хуулиар олгож болно гэж байгаа юм.
-Шүүхийн хараат бус байдлыг хангах нь өнөөдөр ус агаар мэт чухал байгаа. Үндсэн хуулиар дорвитой өөрчлөлт оруулсан уу?
-Шүүхийн хараат бус, хариуцлагатай байдлыг дээшлүүлэх чиглэлд зарчмын өөрчлөлтийг төсөлд оруулжээ. Шүүгчийн томилгоонд улс төрийн нөлөө ордог гэх шүүмжлэл гарч ирсэн. Өнгөрсөн 27 жилд үе үеийн Ерөнхийлөгчид Шүүхийн ерөнхий зөвлөлөөс шилж олоод нэр дэвшүүлсэн хуульчийг ямар ч үндэслэл хэлэлгүйгээр шүүгчээр томилохоос татгалзаж байсан. Үүнд улс төрийн шалтгаан байсан гэж харддаг. Мөн урвуулан ашигласан тохиолдол ч гарсан. 2013, 2015 онуудад шүүхийг шинээр зохион байгуулах үед шүүхийн нэр, бүтэц өөрчлөгдсөнтэй холбоотойгоор Монгол Улсын анхан болон давж заалдах шатны шүүхийн бүх шүүгчдийг чөлөөлж томилох саналыг ШЕЗ гаргасан. Бүгдийг нь чөлөөлсний дараа буцаагаад томилох ёстой байсан ч нийт 13 шүүгчийг томилоогүй орхичихсон нь шүүгчийн хараат бус байдалд халдсан явдал болсон. Эдгээр шүүгчид янз бүрийн алдаа дутагдал гаргасан тул томилоогүй гэх тайлбарыг хожим хийсэн нь үндэслэл муутай. Үнэхээр ёс зүйн зөрчил гаргасан бол Шүүхийн ёс зүйн хороонд, авлигын асуудал байсан бол АТГ-т тус тус шилжүүлэн шалгуулах ёстой байсан. Тиймээс, шүүгчид тавих шалгуурыг өндөрсгөх, томилгооны журмыг тодруулах нь зөв гэж үзсэн. Монгол Улсын иргэнийг анхан шатны шүүхийн шүүгчээр хуульчийн мэргэжлээр таваас доошгүй жил ажилласан, гучин нас хүрсэн хүнийг томилно. Давж заалдах шатны шүүхийн шүүгч нь тухайн шүүн таслах ажлын төрлөөр дагнан анхан шатны шүүхэд зургаагаас доошгүй жил шүүгчээр ажилласан байна. Улсын дээд шүүхийн шүүгчээр хуульчийн мэргэжлээр арван таваас доошгүй жил ажилласан, 40 хүрсэн иргэнийг томилно гэж байгаа. Энэ шалгуурыг хангасан нэр дэвшигчийг шүүгчээр томилох шийдвэрийг ШЕЗ гаргана. Ерөнхийлөгч энэ шийдвэрийг хүлээн авснаас хойш хорин нэг хоногийн дотор батламжлах ёстой. Үнэхээр Үндсэн хуульд заасан шаардлага хангаагүй гэж үзвэл Ерөнхийлөгч шүүгчийг батламжлахаас татгалзаж болно. Гэхдээ заавал үндэслэлээ нийтэд тайлбарлах ёстой. Харин хамгийн маргаантай хэргийг хяналтын журмаар шийдэж эцэслэдэг, хуулийг тайлбарлан хөгжүүлэх гол чиг үүргийг хэрэгжүүлдэг гэдэг утгаар нь Улсын дээд шүүхийн шүүгчийг арван хоёр жилийн хугацаагаар зөвхөн нэг удаа томилох, ингэхдээ ШЕЗ томилгооны сонсголд оруулж, томилох шийдвэрээ УИХ-д танилцуулж, Ерөнхийлөгчид хүргүүлнэ.
-Шүүхийн ерөнхий зөвлөлтэй холбоотой ямар өөрчлөлт орж байгаа вэ?
-Үндсэн хуулиар шүүхийн бие даасан, шүүгчийн хараат бус байдлыг хангах зорилгоор шүүгчдийг хуульчдаас шилж олох зэрэг ажлыг эрхэлдэг Шүүхийн ерөнхий зөвлөлийг байгуулсан. Гэвч, энэ чухал байгууллагын бүрэлдэхүүн, томилох журмыг Үндсэн хуульд заагаагүйгээс УИХ дахь олонхын үзэмжид хаягдсан. Өнгөрсөн хугацаанд ШЕЗ-ийн бүрэлдэхүүн дөрвөн удаа өөрчлөгдсөн. ШЕЗ-ийн олонхыг шүүгчдээс бүрдүүлж даргаа дотроосоо сонгохоор анх байгуулсан боловч 1996 онд Хууль зүйн сайд даргаар нь ажиллахаар болсон. Шүүхийн төсөв бодлогын асуудлыг шийдвэрлүүлэхэд дэмтэй байсан ч гүйцэтгэх эрх мэдэл, улс төрийн албан тушаалтны зүгээс шүүхэд зүй бусаар нөлөөлөх эрсдэл үүсгэсэн. 2002 оноос ШЕЗ-ийн даргыг Улсын дээд шүүхийн Ерөнхий шүүгч хавсран хийх болсон нь хэргийг хяналтын журмаар шийдвэрлэх эрх мэдэл болон шүүхийн захиргааны эрх мэдэл нэг гарт төвлөрч доод шатны шүүх рүү нөлөөлөх, шүүхийн дотоод хараат бус байдал алдагдах нөхцөл үүссэн. Үүнийг 2012 онд засч ШЕЗ-ийг Засгийн газар, Улсын дээд шүүхээс бие даалган байгуулсан нь дэвшилттэй болсон ч Ерөнхийлөгчийн зүй бус нөлөөлөл орох эрсдэлийг үүсгэсэн. ШЕЗ-ийн гишүүдийг гурван шатны шүүхийн шүүгч тус бүр нэг, Хуульчдын холбоо нэг, Хууль зүйн яам нэгийг тус тус нэр дэвшүүлдэг ч бүгдийг нь Ерөнхийлөгч томилдог болсон. ШЕЗ-ийн гишүүд дотроосоо даргыг нь нэр дэвшүүлдэг ч мөн л Ерөнхийлөгч томилдог болчихсон. ШЕЗ тавхан гишүүнтэй болсноор хоёр, гуравхан хүн шүүхтэй холбоотой чухал шийдвэрийг хаалттай хүрээнд гаргахад хүрсэн. Эндээс харвал ШЕЗ-ийн бүрэлдэхүүнийг байн байн өөрчилж залгамж чанар, тогтвортой байдлыг нь алдагдуулж байсан төдийгүй янз бүрийн байдлаар аль нэг талаас зүй бусаар нөлөөлөх боломжтой байдлаар хуулиар өөрчилж урвуулан ашиглах эрсдэлийг үүсгэж ирсэн. Бусад улсуудад шүүхийн зөвлөлийн бүрэлдэхүүнээ Үндсэн хуульдаа тусгаж царцаадаг.
Тиймээс, Шүүхийн ерөнхий зөвлөлийг яаж бүрдүүлэх талаар Үндсэн хуульд оруулахаар төсөлд заасан. ШЕЗ нь арван гишүүнтэй байна. Гишүүд дөрвөн жилийн хугацаагаар зөвхөн нэгэн бүрэн эрхийн хугацаанд ажиллана. Арван гишүүний тав нь шүүгч байхаар төсөлд тусгасан. Энэ нь ШЕЗ дэх улс төрийн зүй бус нөлөөллийг сааруулж, шүүхийн бие даасан, шүүгчийн хараат бус байдлын нэг баталгаа. Шүүгч таван гишүүний нэгийг нь хяналтын шатны шүүхийн, нэгийг нь давж заалдах шатны шүүхийн, гурвыг нь анхан шатны шүүхийн шүүгчид өөрсдөө дотроосоо сонгоно. Үлдсэн таван гишүүн нь хууль зүйн өндөр мэргэшилтэй, мэргэжлээрээ арваас доошгүй жил ажилласан хүмүүс буюу шүүгч биш байна. Мэргэжлийн өөр ажил эрхэлдэг гишүүдийг оруулж буй нь шүүгчийн хариуцлагыг дээшлүүлэх, тал талын төлөөллийг хангах зорилготой. Ард түмнээс сонгогдсон төлөөллийн байгууллага болох хувьдаа УИХ шүүгч биш таван гишүүнийг томилно. Ингэхдээ хуралдаанд оролцсон гишүүдийн гуравны хоёроос доошгүйн саналаар томилохоор заасан нь УИХ дахь олонх дангаараа түрий барьж томилох бус харин цөөнхтэй зөвшилцөж хүлээн зөвшөөрөгдсөн хүнийг гаргах шалгарсан механизм юм. УИХ санал хураахаасаа өмнө эдгээр таван нэр дэвшигч дээр томилгооны сонсгол заавал хийх учраас үнэхээр хууль зүйн өндөр мэргэшилтэй, хараат бусаар ажиллах хүн мөн эсэхийг маш сайн хэлэлцсэний эцэст шийдвэрлэнэ гэсэн үг. ШЕЗ-ийн даргыг гишүүд дотроосоо сонгохоор заасан нь мөн л бие даасан байлгахад зориулагдсан.
-Шүүгчийн хариуцлагын зөвлөлийг байгуулахаар хуульд тусгажээ. Ямар ач холбогдолтой зохицуулалт вэ?
-Ер нь олон улсын туршлагаар шүүгчийг шилж олох, томилох, сахилгын шийтгэл ногдуулах, төсөв, бодлого, менежмэнтийн ажлыг нэг субьектэд төвлөрүүлж болдоггүй. Хэн хэрэгжүүлж байгаагаасаа үл хамаараад энэ их эрх мэдлийг урвуулан ашигладаг. Шүүгчийн хараат бус байдлыг хамгаалах бус харин халддаг. Тиймээс шүүхийн захиргааны эдгээр чиг үүргийг өөр, өөр субьектэд хуваарилах нь зөв гэж зөвлөдөг. Гэтэл 27 жилд Монгол Улсад Шүүхийн ерөнхий зөвлөл шүүгчийг шилж олох, шүүхийн төсөв, бодлого, менежмэнтийг бүрэн мэдэхээс гадна шүүгчийн сахилга, хариуцлагын асуудал руу ордог маш өргөн эрх мэдлийг төвлөрүүлж авсан. Жишээлбэл, ШЕЗ шүүгчийг түдгэлзүүлэх, огцруулах, чөлөөлөх саналыг Ерөнхийлөгчид өргөн мэдүүлдэг, шүүгч хавсарч үл болох ажлыг эрхэлсэн эсэх, нэг жилийн дотор сахилгын зөрчил дахин үйлдсэн эсэх зэргийг шийддэг.
Мөн шүүгчид сахилгын шийтгэл хүлээлгэх тогтолцоо өнгөрсөн хугацаанд гурван удаа өөрчлөгдөөд байна. 1993-2002 онд Шүүгчийн сахилгын хороод шүүгчид сахилгын шийтгэл хүлээлгэдэг байсан. Эдгээр хороод нь дан шүүгчдээс бүрдсэн байсан учраас шүүгчдээ хаацайлж хэт өмгөөлдөг, хариуцлага тооцож чадахгүй болсон гэж шүүмжлэгдсэн. 2002 онд Шүүхийн сахилгын хорооны гишүүдийн олонхыг шүүгч биш хөндлөнгийн хүмүүсээр бүрдүүлсэн. Ингэснээрээ хариуцлага тооцох нь ихэссэн ч уг хорооны шийдвэр шүүхийн хяналтаас гадуур байсан тул шүүгчийн хараат бус байдлыг эрсдэлд оруулсан. 2012 оноос Шүүхийн ёс зүйн хороо гэж нэрийг нь өөрчлөн шинээр байгуулсан. Ингэхдээ Хууль зүйн яам, гурван шатны шүүхийн шүүгчдээс, Хуульчдын холбооноос тус бүр гурван хүнийг нэр дэвшүүлж Ерөнхийлөгч томилдог болов. Тус хорооны гишүүдийн саналаар даргыг нь мөн л Ерөнхийлөгч томилдог. Одоогийн энэ тогтолцоог өөрчлөх хэд хэдэн хуулийн төсөл боловсруулагдсан байна. Эндээс харахад шүүгчийн хариуцлагын тогтолцоог байн байн өөрчилдөг, залгамж чанарыг нь алдагдуулдаг байдал үүссэн. Ингэхдээ шүүгчийн хариуцлагыг сулруулж, эсхүл шүүгчийн хараат бус байдлыг хэврэгшүүлж байжээ.
-Тиймдээ ч Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтөөр Шүүгчийн хариуцлагын зөвлөлийг онцгойлон хөндсөн хэрэг үү?
-Яг тийм. ШЕЗ-д төвлөрсөн эрх мэдлээс шүүгчийн сахилгатай холбоотой хэсгийг нь салгаж өөр бие даасан байгууллагад хариуцуулахын зэрэгцээ Үндсэн хуульд зааж тогтворжуулна, шүүгчийн хариуцлагыг нэмэгдүүлнэ. Шүүгчийг түдгэлзүүлэх, огцруулах болон бусад шийтгэл ногдуулах, чөлөөлөх шийдвэр гаргах Шүүгчийн хариуцлагын зөвлөлтэй болъё гэдэг санаа орсон. Тэдгээрийн гурав нь шүүн таслах ажлын туршлагатай хуульч, гурав нь хууль зүйн эрдэмтэн, гурав нь иргэдийн төлөөлөл байна. Ийм тал талын төлөөллийг хангасан, хөндлөнгийн бүрэлдэхүүн нь ноцтой сахилгын зөрчил гаргасан шүүгчийг зүгээр өнгөрөөж нийт шүүгчдийн нэр хүндийг унахаас сэргийлнэ. Иргэдийн амьдралын хамгийн чухал асуудлын хувь заяаг шийддэг шүүгч ийм эрх мэдлийг хэрэгжүүлэх итгэлийг дааж байна уу гэдгийг нь хөндлөнгөөс харж, шаардлагатай бол зохих шийтгэл ногдуулна гэсэн үг. Гэхдээ Шүүгчийн хариуцлагын зөвлөлийн шийдвэрийг хууль зүйн талаасаа ноцтой алдаатай гарсан гэж үзвэл Улсын дээд шүүхэд гомдол гаргах нь нээлттэй. Энэ эрх мэдлийг урвуулан ашиглаж шүүгчийн хараат бус байдалд халдахаас сэргийлэхийн тулд шүүгчид хариуцлага тооцсон шийдвэр шүүхээр хянагдах боломжтой байх ёстой. Харин Зөвлөлийн гишүүд нь зургаан жилийн хугацаагаар зөвхөн нэгэн бүрэн эрхийн хугацаанд ажиллах бөгөөд Зөвлөлийн даргыг гишүүд дотроосоо сонгоно. Энэ нь уг зөвлөлийн хараат бус, бие даасан байдлыг хангахад чиглэсэн.
-Үндсэн хуулийн Цэцийг улс төрөөс хараат бус байх зохицуулалтыг тусгаж чадсан уу?
-Өнөөдрийн байдлаар Цэцэд нийт 36 хүн томилогдсон. Эдгээрийн зарим нь хууль зүйн дээд боловсролгүй, харин улстөрч байсан хүмүүс. Дийлэнх олонх нь хууль зүйн дээд боловсролтой ч улс төрийн карьер хөөж, мэргэжлийн ажлаа огт хийж байгаагүй, хөндийрсөн хүмүүс. Улс төрийн нөлөөгүй хүлээн зөвшөөрөгдсөн хүмүүс нь Цэцэд олонх болж орж чаддаггүйгээс Цэцийн шийдвэрийн үндэслэл, чанар муу гарах, Үндсэн хуулийг ташаа тайлбарлах явдал гардаг. Үүнийг шийдэхийн тулд Цэцийн гишүүнээр хууль зүйн өндөр мэргэшилтэй, мэргэжлээрээ арван таваас доошгүй жил ажилласан, 40 нас хүрсэн иргэнийг томилно гэж оруулж өгсөн. Мөн Цэцийн гишүүнийг томилохдоо томилгооны сонсгол заавал хийхээр болж байгаа. Ингэснээр Үндсэн хуулийг манах ажил хийх хэмжээний мэдлэг, ур чадвар, ёс зүй, зан төлөв тухайн нэр дэвшигчид байна уу, үгүй юу гэдгийг ил тодоор хангалттай хэлэлцэж, УИХ-ын нийт гишүүний олонхын саналаар шийдвэрлэдэг болно. Цэцийн гишүүдийн дийлэнх нь мэргэжлийн шаардлага хангаж чадахгүй байгаагаас гадна хараат бус байдал нь учир дутагдалтай байгаа юм. Учир нь, Цэцийн гишүүний бүрэн эрхийн хугацаа зургаан жил бөгөөд дахин томилогдохыг зөвшөөрдөг. Тиймдээ ч Цэцийн гишүүн өөрийг нь нэр дэвшүүлсэн, томилсон этгээдүүдэд тал засаж ажиллах замаар дахин томилогддог байдал үүссэн гэх үндэслэл бий. Цэцийн олон гишүүн 2-4 удаа томилогдож байсан нь эргэлзээ төрүүлдэг. Төслөөр Цэцийн гишүүнийг есөн жилийн хугацаагаар зөвхөн нэг удаа томилох, дахин томилогдохыг нь хориглож байгаа. Ингэснээр улстөрчид Цэцийг чих зөөлөнтэй хүнээр дүүргэдэг байдал хязгаарлагдана, Цэц хараат бусаар ажиллах нөхцөл дээшилнэ. Испани, Итали, Франц, Герман зэрэг Үндсэн хуулийн шүүхтэй улсад зөвхөн мэргэжлийн хүмүүсийг ийм урт хугацаагаар нэг л удаа томилдог.
-Та судлаач хүний хувьд төслийг ерөнхийд нь хэрхэн дүгнэж байгаа вэ?
-Өнөөгийн нөхцөлд сайн төсөл өргөн баригдсан гэж дүгнэж байгаа. Ялангуяа хууль тогтоох, гүйцэтгэх, шүүх эрх мэдлийн хувьд тун давгүй. Хуримтлагдсан асуудлыг шийдэх хэмжээний дорвитой өөрчлөлт болно. Нутгийн удирдлагыг боловсронгуй болгохтой холбоотой Үндсэн хуулийн гурван зүйлд нэмэлт, өөрчлөлт оруулахаар төсөлд оржээ. Энэ хүрээнд тулгамдсан асуудал бий ч яаж шийдвэрлэх үү гэдэг дээр зарим маргаан бий. Ийм маргаантай асуудлыг УИХ тал талын үндэслэлийг нь сонсоод шийдэх байх.
-Нэг намын ашиг сонирхлоор боловсруулагдсан төсөл гэж хардах хүмүүс байх шиг. Та үүнд юу хэлэх вэ?
-Төслийн үзэл баримтлалын гол агуулга зөвхөн энэ УИХ-ын байгуулсан ажлын хэсэг дээр тодроод гараад ирээгүй. Олон жил яригдсан зүйл учраас зөвхөн нэг намын ашиг сонирхлоор боловсруулагдсан гэж бодохгүй байна. Үндсэн хуульд 2000 онд оруулсан долоон нэмэлт, өөрчлөлтийг 20 жил шүүмжилж засах талаар ярьсан шүү дээ. Эдгээр нэмэлт, өөрчлөлтийн зургааг нь сэргээж засаж сайжруулахаар байна. Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах асуудал сүүлийн гурван УИХ-ын бүрэлдэхүүн дамжин яригдсан. Тухайлбал, 2011, 2012, 2015 онд нэр бүхий гишүүд Үндсэн хуульд оруулах нэмэлт, өөрчлөлтийн төслийг УИХ-д өргөн мэдүүлж байсан. Эдгээр төслүүдийн eрөнхий агуулга сая өргөн барьсан төсөлд туссан. Тухайлбал, 2015 онд УИХ-ын гишүүн Н.Батбаярын ахалсан Ажлын хэсгийн өргөн мэдүүлсэн төслийн бараг 20 шахам заалтын үзэл санаа одоогийн төсөлд агуулгаараа оржээ. Засгийн газрыг тогтвортой, үр нөлөөтэй болгохын тулд конструктив саналаар Засгийн газрыг огцруулах эсэхийг шийддэг болох, Ерөнхий сайд кабинетаа өөрөө бүрдүүлэх, давхар дээлийг хязгаарлах гэх мэт нь 2015 оны тэр төсөлд байсан. Одоогийн төсөлд илүү сайн томьёологдож оржээ. Өмнөх төслүүдээс зарчмын нэг ялгаатай зүйл нь энэ удаагийн төслийг боловсруулахад иргэдийн оролцоог маш сайн хангасан. Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах асуудлаарх иргэдийн санаа бодлыг тандах үүднээс 2017 оны дөрөвдүгээр сард зөвлөлдөх санал асуулга хийсэн. Зөвлөлдөх санал асуулгын дүнд боловсруулсан төслийг мөн оны 7-8 сард олон нийтээр хэлэлцүүлэхэд 327 мянган иргэнээс санал ирүүлсэн байдаг. Түүнчлэн УИХ-ын Тамгын газар, МУИС-ийн Хууль зүйн сургууль зэрэг байгууллагаас тухайлан төслийн үзэл баримтлалын хүрээнд эрдэм шинжилгээний хурал зохион байгуулж, зөвлөмж гаргасан. ХЭҮК, ШЕЗ, Хуульчдын холбоо зэрэг 20 гаруй байгууллагаас тодорхой саналуудыг, 10 орчим академич, эрдэмтдээс экспертийн дүгнэлтийг ирүүлжээ. Мөн Үндсэн хуулийн чиглэлийн эрдэмтэн судлаачдын дэд ажлын хэсгийг байгуулж жил гаруй ажиллуулж төсөл гаргахад туслуулсан. Энэ дэд ажлын хэсэгт орж ажилласны хувьд эдгээр санал, зөвлөмж, дүгнэлтийг нэг бүрчлэн судалсны үндсэн дээр одоогийн төсөл боловсруулагдаж гарч ирсэн гэдгийг хэлье.
-Төслийг үүнээс дордуулчихгүй гэх баталгаа байгаа юу?
-Олон нийтийн санаа бодлыг харгалзаж, мэргэжлийн үүднээс судалж, шүүн тунгаан томьёолсон төслийг хэлэлцэхдээ муутгах заалт шургуулчих улстөрч гарч ирнэ шүү гэж сэрэмжлэх хүн байна. Бидний хэн нь ч ийм эрсдэлээс ангид байж үл чадна. Гэхдээ, төслийг дордуулахаас сэргийлэхэд тустай зарим зохицуулалт бий. Үндсэн хуульд нэмэлт, өөрчлөлт оруулах журмын тухай хууль байдаг. Сая энэ хуульд өөрчлөлт оруулаагүй. Харин уг хуулийг тодотгосон өөрчлөлтийг УИХ-ын чуулганы хуралдааны Дэгийн тухай хуульд оруулсан. Жишээлбэл, Үндсэн хуулийн нэмэлт, өөрчлөлтөөр хөндөгдсөн 20 зүйлээс гадуур өөр зүйл, заалтад гишүүдийн саналаар гар хүрч болохгүй. Энэ 20 зүйл дотроо л хэлэлцэнэ гэсэн үг. Өөр төсөл давхардуулан хэлэлцэхгүй. Дээрээс нь төслийг гурван удаагийн хэлэлцүүлгээр хэлэлцэж шийдвэрлэнэ. Хэлэлцүүлэг хооронд арваад өдөр завсарлах хуультай тул зарчмын зөрүүтэй санал гарч ирлээ гэхэд түүнийг судлах, сайн муу талыг нь хэлэлцэх хугацаа гарна. УИХ зүйл бүр дээр нь хэлэлцэж, эхний хэлэлцүүлэг дээр нийт гишүүнийхээ гуравны хоёрын саналаар, хоёр болон гуравдугаар хэлэлцүүлгүүд дээр дөрөвний гурваас буюу 57-гоос доошгүй гишүүний санал нэгдэж байж нэмэлт, өөрчлөлт батлагдах учиртай. Мөн 2020 оны сонгуульд аль нам ялахыг бид мэдэхгүй. Одоогийн эрх баригчид сонгуульд олонх болох эсэх ч тодорхойгүй. Тиймээс Үндсэн хуульдаа аль нэг улс төрийн намын сонирхлын үүднээс бус харин шударга гэж хүлээн зөвшөөрөгдөх өөрчлөлт хийхгүй бол болохгүй. Ямартаа ч дагнасан мэргэшсэн судлаачид Үндсэн хуулийн өөрчлөлтийн хэлэлцүүлэг бүрийг анхааралтай ажиглана. Төслийн зөв зүйтэй заалтыг орвонгоор нь өөрчлөөд үнэхээр алдаа гарахад хүрвэл шүүмжилж ярих л болно. Гэхдээ УИХ-ын гишүүд улс эх орныхоо амин чухал асуудалд намын болон хувийн явцуу сонирхлоор хандахгүй байх гэж итгэнэ. Гэхдээ, итгэл бол хангалтгүй, сонор сэрэмж түүнээс дутуугүй чухал. Үйлдлээр л эцсийн дүндээ хэмжигдэнэ.
Зүүн гар талаас: Дүү А.Намуунцэцэг, А.Гантуяа, бэр Н.Долгорсүрэн
